Chronique ouvrière

Un comité au secours des travailleurs contre la compétitivité

mercredi 20 mars 2013 par Marie-Laurence NEBULONI

« On peut se demander ce que pèse un dispositif juridique international à côté de la souffrance produite par la perte du travail ou l’absence d’un logement. Peu, diront certains. Les droits sociaux sont pourtant, plus que jamais, l’avenir des droits de l’homme. »

Carlos-Miguel HERRERA, Le Monde Economie, 04 mars 2013.

La charte sociale européenne, adoptée en 1961, entra en vigueur le 26 février 1965.

Dotée de deux protocoles additionnels en 1988 et1995, et révisée en 1996, elle lie aujourd’hui 43 états membres du Conseil de l’Europe [1].
Elle est, en principe, applicable aux ressortissants des Etats parties et aux étrangers résidant légalement ou travaillant régulièrement sur le territoire d’un Etat membre.

Issu d’un comité d’experts indépendants, le Comité européen des droits sociaux (CEDS) est l’instance de contrôle de la Charte sociale européenne. Il en assure l’interprétation « suprême » et supervise le respect des engagements juridiques internationaux souscrits par les États parties afin de protéger les droits sociaux reconnus par la Charte, par le biais de deux procédures de contrôle : le système de rapports présentés par les États (établi avec la Charte de 1961) et le mécanisme judiciaire de réclamations collectives (instauré avec le Protocole de 1995). [2]

Le Comité européen des droits sociaux publie chaque année un rapport sur l’application de la Charte sociale européenne par les Etats membres. En 2012, le Comité a adopté 622 conclusions concernant 42 pays, dont 155 constats de violations de la Charte. Ces conclusions contiennent l’évaluation du Comité sur l’application de celle-ci, couvrant le droit à l’emploi, à la formation professionnelle et à l’égalité des chances [3].

La deuxième procédure, plus récente, a été ratifiée par 15 états membres, dont la France. La dernière ratification émane de la République tchèque, en avril 2012. Elle ouvre un droit de réclamation aux organisations, nationales et internationales, professionnelles d’employeurs et de salariés et aux ONG dotées du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe. [4]
Les deux étapes centrales de la procédure sont marquées par une décision sur la recevabilité ainsi que par une éventuelle décision ultérieure sur le bien-fondé constatant ou non la violation des dispositions invoquées de la Charte.

Le Comité se prononce en droit et émet un avis consultatif. . En cas de non-conformité, le Comité des ministres adresse une recommandation à l’Etat en cause l’invitant à revoir sa législation ou sa pratique.
Les décisions sont prises à l’unanimité ou à la majorité. Dans ce cas, chaque membre qui a voté contre une conclusion ou contre une décision sur le bien-fondé d’une réclamation peut formuler une opinion dissidente qui est rendue publique.

La jurisprudence du Comité comprend tous les textes dans lesquels le Comité expose son interprétation des dispositions de la Charte. Il s’agit des conclusions publiées Etat par Etat, lesquelles incluent des observations interprétatives, ainsi que des décisions relatives aux réclamations. Le CEDS est désormais en mesure d’exercer un contrôle de conventionalité des droits internes.

Parallèlement, la Cour européenne des droits de l’homme [5] et des juridictions nationales [6] invoquent directement les dispositions de la Charte sociale dans leurs décisions. Par contre, la Cour de Justice de l’Union Européenne témoigne pour le moment d’une nette réticence à l’égard de la jurisprudence du Comité.

Les droits fondamentaux énoncés dans la Charte portent sur le logement, la santé, l’éducation, l’emploi, la protection juridique et sociale, la circulation des personnes et la non discrimination.
Quel est l’impact de la jurisprudence du Comité dans la préservation de ces droits ?

Dans un premier temps, nous observerons le comportement des états européens en matière de droits sociaux. Puis, dans un second temps, nous tenterons de mesurer l’effectivité des décisions rendues par le Comité.
Cette réflexion porte essentiellement sur les avis rendus en matière de droit du travail.

I) L’absurde confrontation de deux approches antagonistes

A) La construction de l’Union européenne à l’aune des droits sociaux

En réponse à la crise économique mondiale qui perdure depuis plusieurs années, l’Union européenne impulse des mesures de tentative de réduction de la dette publique qui se traduisent par des politiques plus ou moins drastiques d’austérité. Celles-ci se concrétisent par des mesures visant à réduire les déficits publics essentiellement par le biais de la limitation des dépenses. Celle-ci touche tous les citoyens européens, que ce soit en qualité de travailleurs, d’assurés sociaux, d’assujettis fiscaux, d’usagers de services publics, de membres d’une minorité, telle la communauté des Roms…. [7]

Dans le même temps, le droit international s’invite progressivement dans les litiges devant les juridictions nationales. En matière sociale, les conventions de l’OIT sont invoquées au soutien des droits des travailleurs [8].

Dans le volet textuel de l’intégration européenne, les droits de l’homme continuent à s’affirmer. Les principes en sont sans cesse rappelés dans les traités. La Cour européenne des droits de l’homme produit une jurisprudence toujours plus abondante et variée et étend le champ de ses compétences [9].

Tous les États membres sont liés par une des deux Chartes sociales européennes qui sont « à la base des droits sociaux garantis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [10]. ».

Cependant, les nécessités économiques telles que définies par les institutions européennes sont confrontées aux principes de progrès social et d’amélioration des conditions de vie et d’emploi proclamés par les TUE et TFUE ainsi que par la Charte des droits fondamentaux.

Le Comité des droits économiques et sociaux, dans une décision remarquée au sein des milieux syndicaux et juridiques, en date du 23 janvier 2010, a mis en exergue « l’absence, à ce stade, d’une volonté politique de l’Union européenne et de ses Etats membres d’envisager l’adhésion de l’Union à la Charte sociale européenne en même temps que l’adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme ». La constatation peut surprendre, du fait notamment de la « conscience des droits sociaux fondamentaux » affirmée par ces mêmes parties dans l’article 151 du TFUE.

Dans cette affaire, le Comité s’est par ailleurs « prononcé sur une présomption de compatibilité du droit de l’Union européenne avec la Convention, indices que le Comité estime absents aujourd’hui en ce qui concerne la Charte sociale européenne. » [11].

Enfin, le Comité n’a pu que constater l’absence de prise en compte par l’état français dans sa législation d’une précédente décision quant au paiement des heures supplémentaires (considérants 74 à 78).

Par suite, la Cour de cassation, à la lumière des sources juridiques internationales et européennes, a posé de nouvelles conditions de validité aux conventions de forfait jours des cadres, en conformité avec la décision du Comité précitée [12].

Parmi les enseignements que l’on peut tirer de cette décision, s’inscrit la cohérence dans la continuité des conceptions opposées tant des instances européennes que du CEDS.

Comment ces forces contraires s’équilibrent elles ?

B) La Grèce, un exemple révélateur à la limite de la caricature

Dans le cadre de la procédure de rapports nationaux, le Comité a adopté des conclusions au titre de l’année 2012 quant à la situation du pays. Il a relevé l’insuffisance de la politique de l’emploi, une inégalité de traitement en matière d’accès aux emplois de la fonction publique et à la formation professionnelle entre nationaux et ressortissants d’autres états membres, une inégalité d’accès à l’emploi des personnes handicapées…Il déplore également que plusieurs d’informations ne lui aient pas été communiquées.

Désignée mauvaise élève de l’Union européenne, la Grèce, depuis 2010, a été contrainte d’adopter plusieurs plans d’austérité. Ces mesures ont provoqué un appauvrissement sensible de la population, suscitant des mouvements sociaux de grande ampleur.
Le salaire moyen a chuté de 45% entre 2010 et 2012, plus de cent mille entreprises et commerces ont fermé, le taux de chômage avoisine désormais les 30% de la population active [13].

Début 2011, des syndicats grecs ont saisi le Comité des droits sociaux européens de réclamations relatives à « deux mesures adoptées en 2010 qui prolongeaient jusqu’à un an la « période d’essai » durant laquelle les travailleurs peuvent être licenciés sans préavis et réduisaient le salaire minimum pour les travailleurs de moins de 25 ans aux deux tiers du salaire minimum national, entraînant ainsi les jeunes travailleurs grecs sous le seuil de pauvreté de 580 euros par mois. ». [14]

Le Comité s’est montré offensif. Il a estimé que « la crise économique ne doit pas se traduire par une baisse de la protection des droits reconnus par la Charte. Les gouvernements se doivent dès lors de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que ces droits soient effectivement garantis au moment où le besoin de protection se fait le plus sentir » [15]

Il a réaffirmé la prépondérance des droits à la santé, à la protection sociale et le nécessaire maintien des garanties apportées par le droit du travail ; étant observé que la suppression de ces droits ferait supporter aux seuls salariés les conséquences de la crise.

Ces affirmations de simple bon sens remettent implicitement en cause la politique d’austérité menée par les institutions européennes, qui ont subordonné l’aide financière de l’Union européenne à ces mesures [16].
Le rappel aux principes fondamentaux ratifiés par ceux la même qui les mettent à présent en péril est salutaire.

Se pose par contre le problème de l’effectivité des décisions du Comité dans un contexte si particulier. C’est ici que le droit montre ses limites. Quand il est en contradiction totale avec une volonté politique ferme, que peut-il faire ?

II) L’affirmation progressive d’un droit réellement protecteur

A) Une influence en constante progression

Le Comité est dépourvu de caractère juridictionnel.
La Charte sociale est néanmoins un traité international de droits de l’homme tout comme la Convention européenne et, par conséquent, son texte et la jurisprudence du Comité (tout comme la jurisprudence de la Cour européenne) sont contraignants à l’égard des États Parties.

La première plainte fut déposée, dans le cadre de la procédure de réclamation collective, en 1998 [17]. De par leur présentation, leur méthode d’interprétation et leur caractère contradictoire, les décisions rendues par le Comité s’apparentent à des décisions de justice Plusieurs furent exécutées, parfois même avant la fin de la procédure [18]. Elles ont contribué à accroître le sens de la responsabilité internationale des États condamnés pour violation de la Charte, ainsi que la conscience institutionnelle du Conseil de l’Europe en tant que garant des droits sociaux par le biais du Comité. La supervision du suivi des décisions au fond, c’est-à-dire de savoir si et comment les Etats corrigent les violations décelées grâce à la réclamation, relève de la compétence du Comité des Ministres.

Malheureusement, la procédure de rapports souffre de difficultés pratiques liées au manque de moyens financiers et de personnel, à la diversité des langues européennes, au manque de rigueur des organisations d’employeurs et de salariés, ainsi que des gouvernements.

La France est une illustration de la contradiction entre les engagements internationaux textuels pris et les législations nationales adoptées. L’Etat français vient de ratifier le PIDESC, protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Elle est également en passe de ratifier les recommandations 200, 201 et 202 de l’OIT, concernant respectivement le VIH dans le monde du travail, le travail décent pour les travailleurs domestiques et les socles nationaux de protection sociale [19].
Pourtant, dans le même temps, le gouvernement s’apprête à inscrire dans la loi l’ANI (accord national interprofessionnel) de janvier 2013, dit « accord sur la compétitivité », dont l’objet est de permettre aux employeurs de licencier plus pour gagner plus. Cet accord va à l’encontre des principes inscrits dans la Charte sociale européenne et la Convention européenne des droits de l’homme. A titre d’exemples, une mobilité pourra être imposée plus facilement aux salariés, en violation du droit au respect de la vie familiale. Des accords d’entreprise permettront de baisser les salaires, en violation du droit à une rémunération équitable. Les délais de recours au juge seront raccourcis, en violation du droit à recours effectif. Les licenciements économiques seront facilités, les rémunérations seront lissées sur l’année, les périodes non travaillées n’ouvrant pas droit aux allocations chômage [20], en violation du droit à protection en cas de licenciement…L’intérêt économique de ces mesures paraît douteux. Leur pérennité semble également compromise, du fait des conflits potentiels qu’elles induisent. « Des pans entiers » de l’accord « entrent en contradiction avec des normes internationales relevant soit de l’Organisation internationale du travail -­ les procédures de licenciement par exemple -­ soit de la charte des droits sociaux européens ». « Je n’ose pas imaginer que cette majorité puisse produire une loi bafouant ces textes de référence » a déclaré le secrétaire général de la CGT [21]. L’annonce de la contestation juridique future sur la base des textes européens et internationaux est ainsi implicitement faite. Les recours à la Charte des droits sociaux dans les conflits internes sont amenés à prospérer.

Mais alors, en pareil contexte, est-il possible d’infléchir l’attitude des états ?

B) L’indispensable renforcement des pouvoirs juridictionnels du Comité européen des droits sociaux

La confédération européenne des syndicats a manifesté, à l’occasion du cinquantième anniversaire de la charte sociale européenne, son attachement à celle-ci. :

« La Charte sociale européenne (CSE) a, depuis son adoption par le Conseil de l’Europe le 18 octobre 1961, contribué à l’amélioration des conditions de travail et de vie des citoyens européens. Elle représente l’un des derniers garde-fous assurant la protection des travailleurs et des citoyens, en particulier des plus vulnérables. La charte a été le premier document social international à reconnaître explicitement le droit de grève ; elle a également été porteuse d’innovations en matière de droits du travail, de conditions de travail et de rémunération, pour ne citer que quelques-uns des 19 droits sociaux qu’elle garantit. Tous ces droits doivent être pleinement respectés et mis en œuvre de manière efficace. » [22].

Elle a souligné la force des engagements contractés par les Etats signataires.

Les organisations professionnelles nationales et européennes de salariés œuvrent au renforcement des pouvoirs attribués au Comité européen des droits sociaux. Outre une utilisation de plus en plus fréquente à l’appui des négociations collectives et des procédures judiciaires, elles appellent les états européens à renforcer l’application des dispositions de la Charte sociale, lesquelles s’intègrent dans une dynamique juridique internationale de renforcement des droits politiques, économiques et sociaux.

Les Etats doivent se pencher sur la juridictionnalisation du Comité européen des droits sociaux ainsi que sur la généralisation de la procédure de réclamations collectives en rendant son acceptation obligatoire pour tous les États Parties à la Charte sociale. Il est nécessaire d’instaurer une procédure de requêtes individuelles et de doter le Comité d’un statut juridictionnel.

A terme, tant d’un point de vue pratique qu’éthique, il est impératif que la protection de l’intégralité des droits fondamentaux de l’être humain soit assurée par la même juridiction.

Le caractère indivisible de tous les droits de l’homme est mentionné explicitement dans le Préambule de la Charte révisé de 1996. Les droits économiques et sociaux en restent néanmoins le parent pauvre.
. Ils constituent pourtant un élément incontournable du progrès social proclamé avec tant de force dans les traités fondateurs de l’Union européenne et constituent le prolongement naturel des droits civils et politiques.

Sans Etat de droit, toute démocratie est impossible. La construction européenne ne saurait aboutir dans sa plénitude sans respect des libertés fondamentales que seul un droit effectif peut garantir. La période actuelle de tourmente économique ne saurait se résoudre au détriment des droits fondamentaux des peuples, dont les droits sociaux ne peuvent être exclus.

[1Droit européen et international des droits de l’homme, Frédéric SUDRE, PUF

[2La charte sociale a 50 ans. Réflexions de l’intérieur autour d’un anniversaire…" Entretien avec Luis Jimena Quesada, lundi 19 mars 2012, Raison Publique

[3Communiqué de presse du Conseil de l’Europe en date du 29 janvier 2013

[4Article 2 du Règlement

[5CEDH, Demir et Baykara contre Turquie, 12 novembre 2008

[6Cour de cassation, chambre sociale, 29 juin 2011, forfait jours des cadres

[7La Revue des Droits de l’Homme : « Comité européen des droits sociaux (CEDS) : Violations par la France de la Charte sociale européenne en raison des conditions de vie des Roms migrants résidant sur le territoire par Cédric Roulhac »

[8Cour de cassation, chambre sociale, 1er juillet 2008, non-conformité du contrat nouvelle embauche à la convention n°156 de l’OIT

[9Dans le domaine humanitaire, notamment : CEDH, 13 décembre 2011, Géorgie contre Russie

[10Digest de jurisprudence du comité européen des droits sociaux, 1er septembre 2008

[11Confédération française de l’encadrement CFE-CGC c. France, Réclamation. n° 56/2009

[12OPTIONS, mensuel de l’UGICT-CGT, n° 583, janvier 2013, pages 36 et 37

[13Le Monde diplomatique, février 2013, pages 7 à 11

[14Déclaration de CES, Confédération européenne des syndicats, du 26 octobre 2012 : « Le Conseil de l’Europe condamne à juste titre les réformes du droit du travail en Grèce »

[15La Revue des Droits de l’Homme : Comité européen des droits sociaux (CEDS) : Violation de la Charte sociale européenne par les mesures « anti-crise » grecques, Carole NIVARD

[16Fédération générale des employés des compagnies publiques d’électricité (GENOP-DEI) et Confédération des syndicats des fonctionnaires publics (ADEDY) c. Grèce (Réclamation n° 65/2011 et Réclamation n° 66/2011) rendues le 23 mai 2012, considérant 16

[17Plainte nº 1/1998, Commission internationale de Juristes c. Portugal, relative à l’interdiction du travail des enfants âgés de moins de quinze ans

[18La décision, nº 33/2006, Mouvement international ATD-Quart monde c. France et nº 39/2006, FEANTSA c. France) fut à l’origine de la loi du 05 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, voir (2)

[19Activités internationales CGT, n°5, janvier 2013

[204 pages CGT sur l’accord dit de sécurisation de l’emploi du 11 janvier 2013

[21Déclaration de la CES sur le 50e anniversaire de la Charte sociale européenne du 19 octobre 2011

[22Lettre de l’UGICT CGT n° 432 du 11 au 17 février 2013


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