Chronique ouvrière

Réquisitions : premières remarques après les ordonnances de ces dernières semaines

mardi 2 novembre 2010 par Patrick LE MOAL

Ces dernières semaines, le pouvoir politique a mandaté les préfets pour réquisitionner des grévistes d’entreprises privées, en l’occurrence ceux des raffineries ou dépôts de carburants de Donges (Loire Atlantique), Gargenville (Yvelines) et Grandpuits (Seine et Marne), afin d’empêcher au mouvement de grève en cours de bloquer efficacement l’économie. De multiples arrêtés préfectoraux se sont succédés, pour arriver à trouver une réponse validée par les tribunaux. Des ordonnances de Tribunaux administratifs saisis en référés se sont succédées aussi, et même une décision en référé du Conseil d’Etat.

C’est la première fois depuis l’abrogation de l’ordonnance de 1959 et l’entrée en application de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 (art. 3) pour la sécurité intérieure modifiant l’article L2215-1 du Code général des collectivités territoriales et prévoyant la réquisition dans certaines circonstances qu’une telle utilisation est faite de la réquisition pour empêcher une grève d’être efficace. Est-ce que le droit de grève n’est pas en train de subir une modification substantielle ?

Il faut évidemment attendre les décisions à venir du Conseil d’Etat sur le fond pour mesurer ce qui est en train de se passer, mais pour le moment, force est de constater que les premières décisions donnent de larges pouvoirs aux préfets, très discutables au regard de la limitation à l’exercice du droit de grève, liberté fondamentale.

Où en sommes-nous sur la réquisition des grévistes ?

Rappels

La réquisition par le juge des référés n’est pas possible.

Cassation Sociale du 25 février 2003 –pourvoi n°01-10812

Cassation Sociale du 26 novembre 2003 –pourvoi n°01-10847

Le président du TGI statuant en référé, peut prendre des mesures conservatoires pour prévenir un dommage imminent ou faire cesser un trouble manifestement illicite.

Mais il ne peut ordonner « à diverses personnes, salariées de l’établissement, nommément désignées, d’assurer un service dans les trois nuits à venir selon horaires fixés par l’employeur », cette mesure étant « nécessaire pour prévenir un dommage imminent ».

La cour de Cassation censure une ordonnance qui avait réquisitionné des salariés sous astreinte en visant l’article 7 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 [1] » :

« en statuant ainsi, alors que les pouvoirs attribués au juge des référés en matière de dommage imminent consécutif à l’exercice du droit de grève ne comportent pas celui de décider la réquisition de salariés grévistes, la cour d’appel a violé les textes susvisés ;

Même décision de la Cour de cassation dans un autre arrêt, visant lui aussi l’article 7 du préambule de la Constitution :

« les pouvoirs attribués au juge des référés ne comportent pas celui de condamner un salarié gréviste à exécuter son travail même pendant la durée d’un service minimum » . Le juge des référés ne pouvait condamner une infirmière gréviste sous astreinte de mille francs par heure de retard à assurer pendant vingt heurs la permanence des soins infirmiers.

La réquisition par l’employeur, même pour des motifs de sécurité, n’est pas possible.

Cassation Sociale du 15 décembre 2009 –pourvoi n°08-43.603

Une entreprise soumise à la législation sur les installations classées avait institué dans son règlement intérieur un service minimum de sécurité en cas de grève. Un salarié refuse de répondre à la réquisition de son employeur pour participer à ce service minimum, il fait l’objet d’une mise à pied disciplinaire. La cour d’Appel avait estimé que le service de sécurité institué par l’employeur était justifié, la société étant « soumise à la législation sur les installations classées et qu’elle figurait parmi les points et réseaux sensibles pour la Défense nationale », et donc conciliable avec l’exercice du droit de grève .

La Cour de Cassation censure l’arrêt de la Cour d’appel :

« Vu l’article 7 du préambule de la constitution du 27 octobre 1946 ensemble l’article L.1132-2 du code du travail ;

Attendu que, sauf dispositions législatives contraires, l’employeur ne peut en aucun cas s’arroger le pouvoir de réquisitionner les salariés grévistes ; …

Qu’en statuant ainsi la cour d’appel a violé les textes susvisés.. ».

L’arrêt est clair : seule la loi peut réglementer l’exercice du droit de grève.

A propos de l’introduction de la réquisition dans l’article L2215-1 du Code général des collectivités territoriales

Cette réquisition n’était pas présente dans le texte initial présenté en octobre 2002. Elle est introduite le 14 janvier 2003 par un amendement gouvernemental , dans un débat général sur les réponses à l’augmentation de la délinquance et de la criminalité. Rappelons que cette loi créait une série de nouveaux délits et de nouvelles sanctions concernant la prostitution, la mendicité, les gens du voyage, les squatters, les rassemblements dans les halls d’immeubles, les menaces, le hooliganisme, l’homophobie ou le commerce des armes. Elle octroyait par ailleurs de nouveaux pouvoirs aux forces de l’ordre comme l’élargissement de certains fichiers, des modifications des conditions de garde à vue, etc.

L’amendement introduit le texte suivant :

« 4° En cas d’urgence, lorsque l’atteinte au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réquisitionner tout bien et service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin. »

Le conseil constitutionnel a été saisi par 60 députés et 60 sénateurs sur divers points relatifs à cette loi.

Sur l’article qui nous occupe, ils estimaient que les dispositions de ce nouveau pouvoir exorbitant du droit commun, étaient trop larges et imprécises au regard des risques pour les droits et libertés, et « porteuses de risques pour les libertés telle, par exemple, celle d’aller et venir, et qui comprend d’ailleurs celle de stationner, ou le droit de propriété. »

Les observations du gouvernement (3 mars 2003 ) donnent des précisions intéressantes sur les diverses possibilités de réquisition, et la réflexion gouvernementale sur la question.

« 1) En l’état du droit applicable, le représentant de l’Etat dans le département peut déjà procéder à des réquisitions civiles, dans des domaines déterminés, en application de textes spécifiques relatifs à des pouvoirs de polices administratives spéciales. Il en va ainsi, par exemple, en vertu de la loi du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, qui autorise la réquisition de moyens privés de secours en cas de catastrophes naturelle ou industrielle, des lois du 24 novembre 1961 relative à la police des épaves maritimes et du 7 juillet 1976 relative à la prévention et à la répression de la pollution maritime, qui autorisent des réquisitions de biens et de personnes en vue d’assurer la protection maritime, ou de la loi du 20 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions qui permet la réquisition de logements vacants destinés à reloger des personnes sans abri.

En matière de police administrative générale, il existe un régime de réquisitions civiles de personnes et de services fondé sur des textes relatifs à la défense nationale. Ce régime résulte du titre II de la loi du 11 juillet 1938 [2] sur l’organisation générale de la nation pour le temps de guerre, qui a été maintenu en vigueur par la loi n° 50-244 du 28 février 1950 [3] et complété par l’ordonnance n° 59-63 du 6 janvier 1959 [4] relative aux réquisitions de biens et de services. Ces textes autorisent le Gouvernement, et par délégation le préfet, à prendre des réquisitions civiles dans le cadre « de la préparation, en temps de paix, de mesures ayant pour objet l’organisation de la nation pour le temps de guerre » ou « pour assurer les besoins du pays ». L’ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense autorise le Gouvernement, et par délégation le préfet, à « requérir les personnes, les biens et les services » selon les modalités du titre II de la loi du 11 juillet 1938, en cas de mobilisation générale ou « en cas de menace portant notamment sur une partie du territoire, sur un secteur de la vie nationale ou sur une fraction de la population ».

Ces dispositions entendent répondre à des situations de troubles particulièrement graves. L’article 2 du décret du 28 novembre 1938, pris en application de la loi du 11 juillet 1938, et qui précise également les dispositions de l’ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, dispose qu’un décret en Conseil des ministres doit autoriser les réquisitions. Il a été fait application de ces dispositions, pour la dernière fois, à l’occasion de la guerre du Golfe de 1991 (décrets n° 91-42 du 14 janvier 1991 et n° 91-60 du 17 janvier 1991), afin de réquisitionner des personnes et des moyens matériels des compagnies aériennes et des compagnies d’armements maritimes françaises [5] .

Le préfet peut, encore, prendre des réquisitions de police administrative générale par substitution au maire dans les conditions prévues à l’article L 2215-1 du code général des collectivités territoriales. La jurisprudence administrative admet que le maire puisse, en vertu de son pouvoir de police administrative générale, décider de requérir des personnes et des biens. Le pouvoir de substitution du préfet ne peut cependant être exercé qu’en cas de carence, et en réponse à des troubles à l’ordre public limités au territoire d’une seule commune. En revanche, si le trouble concerne plusieurs communes, la possibilité pour le préfet de fonder des réquisitions sur les pouvoirs de police administrative générale qu’il tient du 3° de l’article L 2215-1 du code général des collectivités territoriales apparaissait, au vu de la jurisprudence administrative, plus incertaine. Un tel trouble ne présente, par ailleurs, pas le caractère de gravité extrême qui seul peut justifier la mise en oeuvre des dispositions de la loi de 1938 ou de l’ordonnance de 1959.

C’est pourquoi le législateur a décidé de confier au préfet explicitement de tels pouvoirs, en déterminant précisément les conditions dans lesquelles il pourra procéder à des réquisitions, dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative générale, en vue de répondre à des troubles à l’ordre public dépassant le cadre d’une seule commune. Ces réquisitions pourront avoir, en pratique, des objets variés mais ils seront nécessairement circonscrits par les exigences du maintien de l’ordre public. On peut citer, à titre d’exemples, la réquisition de moyens de levage de véhicules, la réquisition de locaux permettant d’entreposer des marchandises (par exemple des farines animales), la réquisition de stations d’essence, la réquisition de certaines entreprises (par exemple pour des opérations d’équarrissage ou de nettoyage de terrains après une « rave partie » clandestine).

……. Les atteintes limitées qu’il peut porter à d’autres droits et libertés constitutionnellement garantis sont justifiées par l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public.

Il faut, de plus, souligner que le législateur a expressément déterminé le principe et les modalités de la rétribution des personnes requises et institué plusieurs garanties. Ainsi, la décision préfectorale doit prendre la forme d’un arrêté motivé fixant la nature des prestations requises, la durée de la réquisition et les modalités de son application. Cette décision pourra naturellement faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, lequel peut être assorti d’une demande de référé dans les conditions du droit commun. La loi prévoit explicitement la possibilité pour la personne requise de former devant le juge administratif une demande de référé provision pour obtenir, sous de très brefs délais, une provision sur tout ou partie de la rétribution correspondant à la réquisition.

Le Conseil constitutionnel a validé la loi pour la sécurité intérieure par la décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003 :

« - SUR L’ARTICLE 3 :

…3. Considérant que les auteurs des deux saisines reprochent à cette disposition d’être rédigée en termes trop généraux et imprécis pour satisfaire aux exigences de l’article 34 de la Constitution, alors même que les pouvoirs qu’elle confère au préfet seraient susceptibles d’affecter l’exercice des libertés publiques ; qu’il en serait ainsi en particulier de la formule : " prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin " ; que la disposition contestée serait en outre, selon eux, contraire au principe de nécessité des peines, dès lors que l’astreinte prononcée par le tribunal administratif, en cas d’inexécution volontaire par la personne requise des obligations lui incombant en vertu de l’arrêté préfectoral, pourra se cumuler avec la sanction pénale prévue en cas d’inexécution des mesures prescrites par l’autorité requérante ;

4. Considérant, en premier lieu, que les dispositions contestées tendent à préciser et à compléter les pouvoirs de police administrative appartenant d’ores et déjà à l’autorité préfectorale en cas d’urgence, lorsque le rétablissement de l’ordre public exige des mesures de réquisition ; qu’en apportant les précisions et compléments en cause, le législateur n’est pas resté en deçà de sa compétence ; qu’en outre, les mesures prises par le préfet, sur le fondement de ces dispositions, pourront être contestées par les intéressés devant le juge administratif, notamment dans le cadre d’un référé ou d’une procédure d’astreinte ;

5. Considérant, en second lieu, que l’astreinte dont le principe est institué par les dispositions précitées a pour finalité de contraindre la personne qui s’y refuse à exécuter les obligations auxquelles l’arrêté de réquisition la soumet ; qu’elle ne saurait être regardée comme une peine ou une sanction au sens de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ; que, par suite, les moyens tirés de la violation des principes de nécessité des peines et de non-cumul des peines pour une même faute doivent être écartés comme inopérants ; »

A aucun moment dans le débat sur cette loi n’est apparue la question de l’atteinte au droit de grève qu’elle pouvait constituer. D’ailleurs aborder la question du droit de grève dans un débat parlementaire sur la délinquance est pour le moins déplacé : en quoi l’exercice d’une liberté fondamentale, constitutionnelle, peut être assimilée de près ou de loin à de la délinquance ?

Pourtant ….. la réflexion du gouvernement qui apparaît dans les observations transmises au Conseil constitutionnel (après le débat parlementaire) montre que l’introduction de cet amendement n’est pas le fruit du hasard : dans quels autres cas que la grève peut-on faire appel à « la réquisition de stations d’essence, la réquisition de certaines entreprises » ? Manifestement, le gouvernement de l’époque a utilisé la loi sur la délinquance pour faire passer en catimini une attaque majeure contre le droit de grève. A-t-elle été perçue par les députés, peut-être ceux de la majorité si on leur a expliqué de quoi il retournait. Pour ce qui concerne l’opinion publique, les acteurs principalement concernés par le droit de grève, les salariés , les organisations syndicales, les organisation ouvrières, personne n’a été informé de cela, personne n’a négocié cela. C’est une illustration de ce que les gouvernants appellent la démocratie parlementaire, ou comment imposer sans débat une attaque contre un droit constitutionnel.

L’article a été modifié par une autre loi relative à la délinquance, la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 (art 29) qui a encore élargit les cas de recours, sans plus de débat sur le droit de grève :
« En cas d’urgence, lorsque l’atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées. »

L’article L2215-1 du Code général des collectivités territoriales

Partie législative

DEUXIÈME PARTIE : LA COMMUNE

LIVRE II : ADMINISTRATION ET SERVICES COMMUNAUX

TITRE Ier : POLICE

CHAPITRE V : Pouvoirs du représentant de l’Etat dans le département

Article L2215-1

La police municipale est assurée par le maire, toutefois :

1° Le représentant de l’Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.

Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’Etat dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat ;

2° Si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le représentant de l’Etat dans le département peut se substituer, par arrêté motivé, aux maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs mentionnés aux 2° et 3° de l’article L. 2212-2 et à l’article L. 2213-23 ;

3° Le représentant de l’Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune ;

En cas d’urgence, lorsque l’atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées.

L’arrêté motivé fixe la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application.

Le préfet peut faire exécuter d’office les mesures prescrites par l’arrêté qu’il a édicté.
La rétribution par l’Etat de la personne requise ne peut se cumuler avec une rétribution par une autre personne physique ou morale.

La rétribution doit uniquement compenser les frais matériels, directs et certains résultant de l’application de l’arrêté de réquisition.

Dans le cas d’une réquisition adressée à une entreprise, lorsque la prestation requise est de même nature que celles habituellement fournies à la clientèle, le montant de la rétribution est calculé d’après le prix commercial normal et licite de la prestation.

Dans les conditions prévues par le code de justice administrative, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut, dans les quarante-huit heures de la publication ou de la notification de l’arrêté, à la demande de la personne requise, accorder une provision représentant tout ou partie de l’indemnité précitée, lorsque l’existence et la réalité de cette indemnité ne sont pas sérieusement contestables.

En cas d’inexécution volontaire par la personne requise des obligations qui lui incombent en application de l’arrêté édicté par le préfet, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut, sur demande de l’autorité requérante, prononcer une astreinte dans les conditions prévues aux articles L. 911-6 à L. 911-8 du code de justice administrative.
Le refus d’exécuter les mesures prescrites par l’autorité requérante constitue un délit qui est puni de six mois d’emprisonnement et de 10 000 euros d’amende.


Selon la loi, plusieurs conditions doivent donc être réunies pour que le préfet soit en mesure d’exercer son pouvoir de réquisition :

—  situation d’urgence ;

—  exigence liée à une atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques ;

—  les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police.

Lorsque ces trois conditions sont réunies le préfet peut prendre, par arrêté motivé, et sous le contrôle du juge administratif, les mesures suivantes :

—  réquisitionner tout bien ou service ;

—  requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien ;

—  prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées.

L’arrêté motivé fixe :

—  la nature des prestations requises ;

—  la durée de la mesure de réquisition ;

—  les modalités de son application.

Les limites apportées par le Conseil d’Etat à l’utilisation de la réquisition prévue par cet article L2215-1 du Code général des collectivités territoriales .

Bien que non débattue lors de l’adoption de la loi, l’utilisation de cet article pour une réquisition de grévistes va arriver très vite, quelques mois après son adoption.
Le 5 novembre 2003 les sages femmes du service gynécologie-obstétrique de la clinique du Parc, maternité privée assurant une proportion importante des accouchements dans le département, se mettent en grève. L’agence régionale d’hospitalisation suspend l’autorisation de fonctionner pour l’activité d’accouchement à compter du jeudi 6 novembre 2003 à 20heures, interdisant ainsi aux médecins obstétriciens de procéder aux accouchements.
Le CHU de Tours a des difficultés pour prendre en charge les accouchements normalement assurés par cette clinique.

Le préfet d’Indre et Loire réquisitionne à partir du 14 novembre nominativement l’ensemble des sages femmes du service gynécologie-obstétrique de la clinique du Parc. Il se fonde sur « l’urgence et les risques graves de troubles à la santé publique, notamment en ce qui concerne la santé des parturientes et des nouveaux-nés ».

Les grévistes demandent au Tribunal Administratif la suspension de cet arrêté en

vain, le TA par une ordonnance du 25 novembre 2003 rejette leur requête.

Le conseil d’Etat, statuant en référé, donne raison aux grévistes (n°262186) :

« Considérant, d’autre part, qu’il résulte des termes mêmes des arrêtés en cause que le préfet a entendu requérir l’ensemble des sages-femmes en vue de permettre la poursuite d’une activité complète d’accouchement du service obstétrique de la clinique du Parc dans les conditions existantes avant le déclenchement du mouvement de grève ; qu’en prescrivant une telle mesure générale, sans envisager le redéploiement d’activités vers d’autres établissements de santé ou le fonctionnement réduit du service, et sans rechercher si les besoins essentiels de la population ne pouvaient être autrement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du département, le préfet a commis une erreur de droit ; que, par suite, la décision de requérir l’ensemble des sages-femmes de la clinique du Parc est entachée d’une illégalité manifeste qui porte une atteinte grave à la liberté fondamentale que constitue le droit de grève ; »

Dans l’analyse du conseil d’état, il y a quelques précisions complémentaires :

« Si le préfet, dans le cadre des pouvoirs qu’il tient du 4° de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, peut légalement requérir les agents en grève d’un établissement de santé dans le but d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et la continuité des soins, il ne peut toutefois prendre que les mesures imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public, au nombre desquelles figurent les impératifs de santé publique. »

Le conseil d’état reconnaît deux des trois conditions requises :

—  l’urgence ;

—  l’atteinte à l’ordre public au travers de l’atteinte à la santé publique.

Mais il estime les mesures générales de réquisition de l’arrêté n’étaient pas proportionnées aux nécessités de l’ordre public, le Préfet ayant d’autres moyens pour répondre à l’urgence, compte tenu des capacités sanitaire du département :

—  redéploiement d’activités vers d’autres établissements de santé ;

—  fonctionnement réduit du service.

Cette erreur de droit est une atteinte grave à la liberté fondamentale que constitue le droit de grève.

Les conditions du recours à l’article L2215-1 du Code général des collectivités territoriales dans les raffineries et dépôts de carburant en octobre 2010.

Dans les cas suivants, l’arrêté du préfet est fondé sur les pouvoirs généraux de réquisition conférés aux préfets par le 4° de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales et les salariés réquisitionnés et leurs syndicats ont demandé au tribunal administratif la suspension de l’exécution de cet arrêté, dans le cadre de la procédure dite de « référé-liberté » prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article permettent au juge administratif, statuant en urgence et à titre conservatoire, d’ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle l’administration porte une atteinte grave et manifestement illégale.

TA Nantes 22 octobre 2010

La raffinerie de Donges (société SFDM) est en grève depuis le 12 octobre 2010. Cette raffinerie occupe 650 salariés, et le dépôt qui la jouxte occupe 15 salariés.
Par arrêtés des 20 et 21 octobre, le Préfet réquisitionne quatre salariés du dépôt « aux fins d’effectuer les tâches nécessaires au fonctionnement du dépôt, sous l’autorité et suivant les instructions de leur employeur ».

Les quatre salariés et leur syndicat, la CFDT, demandent la suspension des arrêtés au motif qu’ils « portent une atteinte grave et manifestement illégale au droit de grève » , que la réquisition pour l’approvisionnement des stations services, elles-mêmes non réquisitionnées afin d’assurer l’approvisionnement exclusif des acteurs de santé et de la sécurité publique est illégale.

Le préfet répond :

—  qu’il y a urgence ;

—  que seulement quatre salariés ont été requis, alors que « de nombreuses professions médicales et paramédicales ont alerté le préfet de Loire Atlantique sur les risques que faisaient courir la rupture d’approvisionnement de carburant sur la santé de très nombreux patients, qu’il en va de même pour les structures médico-sociales » ;

mais il ne dit mot d’autres solutions qui se présentaient à lui.

Le Tribunal déboute les grévistes, estimant qu’il n’y a pas atteinte disproportionnée au droit de grève :
—  il y a bien urgence ;

—  il note la brièveté de l’arrêté du 21 octobre, dont les effets expirent le 23 octobre 2010 ;

—  il écarte l’hypothèse de la réquisition des stations services ou mettre en œuvre d’autres moyens, « eu égard à la situation de pénurie à laquelle les autorités préfectorales ont été très brutalement confrontées en raison du comportement des consommateurs »  ;

—  il affirme que la seule réquisition de quatre salariés ne peut avoir « pour objet, ni pour effet d’assurer le fonctionnement normal du dépôt mais [qui] vise à éviter des conséquences graves dans l’approvisionnement énergétique du pays…eu égard aux besoins urgents à couvrir qui s’étendent sur le grand ouest de la France »

Sur le fond, les arguments les plus discutables dans cette décision sont :

—  celui qui écarte la possibilité de réquisitionner des stations services pour destiner les carburants exclusivement aux professions médicales, para médicales et médico-sociales, solution qui permet de résoudre le problème de santé publique sans apporter d’atteinte au droit de grève, l’argument de la brutalité de la pénurie ne changeant rien en l’espèce ;

—  celui qui parle de « besoins urgents à couvrir ….sur le grand ouest de la France », car on dépasse avec ce type de préoccupations l’approvisionnement exclusif des acteurs de santé et de la sécurité publique.

TA Melun 22 octobre et 25 octobre 2010

Le préfet de Seine et Marne a multiplié les arrêtés pour réquisitionner les salariés de la raffinerie de Grandpuits, le premier du 17 octobre 2010 retiré, puis un arrêté du 21 octobre abrogé par un arrêté du 24 octobre, un arrêté du 22 octobre abrogé par un arrêté du 23 octobre, .. un arrêté du 22 octobre 20010 suspendu par une ordonnance du 22 octobre, et un autre du 22 octobre confirmé par une autre ordonnance du 25 octobre !

La raffinerie de Grandpuits sont en grève depuis le 12 octobre.

TA Melun 22 octobre 2010

L’arrêté préfectoral réquisitionne la quasi totalité du personnel de production de la raffinerie.
La première ordonnance du 22 octobre 2010 suspend cet arrêté.

Les grévistes et leur syndicat, la CGT, estiment que « cette action de l’Etat vise à empêcher la poursuite du mouvement de grève » :
—  il n’est établi ni même prétendu que la grève affecte « les services essentiels à la sécurité des personnes et des biens », compromet « la continuité des services publics essentiels à la population » ;

—  l’administration n’a pas envisagé de mesures alternatives ni « recherché si les besoins essentiels de la population pouvaient être satisfaits autrement »

—  l’obligation de délivrer des carburants à tous clients et le nombre élevé des personnles requis a pour objet d’assurer « le fonctionnement normal des installations de livraison de carburants »

qu’elle est donc une interdiction administrative du droit de grève.

Le préfet soutient :

—  que 130 stations sont fermées ;

—  qu’il y a de longues files d’attente aux pompes susceptibles de générer des accidents et de bloque les véhicules de secours et notamment les transports sanitaires ;

—  que le faible niveau des réserves, la difficulté de les mobiliser est une urgence ;

—  que la réquisition est proportionnée « compte tenu de l’ampleur de la pénurie et de l’étendue de la zone d’approvisionnement rattachée à la raffinerie ».

Lors de l’audience, le représentant du préfet ajoute :

—  qu’antérieurement à cet arrêté, le préfet a pris des dispositions pour « réserver les ressources de plusieurs stations services à l’approvisionnement des véhicules de services de secours et d’urgence »

—  « que la réquisition de la presque totalité du personnel de l’établissement..permet de faire face, outre aux difficultés d’approvisionnement des services susmentionnés, à l’alimentation en produits divers des entreprises du département afin de leur permettre de poursuivre leur activité ».

Le tribunal administratif suspend cet arrêté, et donne raison aux grévistes :

« considérant que la droit de grève présenté le caractère d’une liberté fondamentale…..que si le préfet … peut légalement requérir les personnel en grève d’une entreprise pétrolière dans le but d’assurer l’approvisionnement en carburant des véhicules des services d’urgence et de secours du département ainsi que de prévenir les troubles à l’ordre et à la sécurité publics que générerait une pénurie prolongée, il ne peut toutefois prendre que des mesures imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public ; qu’en réquisitionnant la quasi totalité du personnel de la raffinerie Total de Grandpuits en vue, non seulement d’alimenter en carburants les véhicules prioritaires, mais également de fournir en produits pétroliers de toute nature l’ensemble des clients de la raffinerie, dans le but de permettre aux entreprise du département de poursuivre leurs activités, et alors, au surplus, que le représentant du préfet a déclaré à l’audience que des stations services du département étaient déjà réservées au profit des véhicules d’urgence et de secours, l’arrêté a eu pour effet d’instaurer un service normal au sein de l’établissement et non le servie minimum que requièrent les seule nécessités de l’ordre et de la sécurité publics ;

…l’arrêté en litige a porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit de grève ….que la présente décision ne fait pas obstacle à ce que le préfet puisse, le cas échéant, décider, si le conflit se prolonge, de faire usage des pouvoirs qu’il tient…dans les limites précédemment énoncées. »

Il y a bien urgence, atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques pour ce qui concerne les véhicules prioritaires.

Cette ordonnance, à la différence de cette de Loire Atlantique, analyse si le préfet a pris d’autres mesures, en l’occurrence la réservation de stations services du département au profit des véhicules d’urgence et de secours, de nature à répondre au problème de sécurité sans porter atteinte au droit de grève.

Elle analyse justement que la procédure avait pour objectif un fonctionnement normal de l’établissement.

Mais elle laisse la possibilité d’autres arrêtés et avance une idée très discutable : le fait qu’une pénurie prolongée génèrerait des troubles à l’ordre et à la sécurité publics.

TA Melun 25 octobre 2010

Suivant les termes de cette première ordonnance, le préfet édicte un nouvel arrêté ce 22 octobre, en suivant les limites énoncées par le tribunal, de réquisition de quatorze agents sur les 170 environ affectés à ce site.

Les grévistes et leur syndicat, la CGT, estiment, outre les arguments avancés lors de la précédente procédure, que cette « mesure présente un caractère disproportionné dès lors que les salariés requis le sont en vue de procéder aux chargement et à la livraison d’hydrocarbures nécessaires à l’approvisionnement des points de distribution permettant le ravitaillement des services publics prioritaires, alors que la liste de ces points de vente n’est pas mentionnée dans l’arrêté non plus que les volumes nécessaires, qu’à défaut de telles précisions il est loisible à la société total se solliciter les salariés requis pour réaliser toutes livraisons en tous points et sans distinction de bénéficiaires ».

Le préfet répond à cet argument

« les arrêtés…sont justifiés par la très forte tension dans l’approvisionnement des services d’urgence et de secours alors que 75% des station services de la zone couverte par la raffinerie de Grandpuits sont en rupture des stocks et que de nombreuses difficultés d’approvisionnement des véhicules du SAMU et des ambulances privées ont été signalées ; que le préfet n’est pas en mesure de sélectionner un nombre limité de stations services dédiées à l’alimentation de ce services alors que la pénurie affect non seulement le département de seine et marne mais une grande partie de la région parisienne »

On ne peut que s’étonner de cet argument : lors de la procédure quelques jours auparavant, le préfet indiquait « que des stations services du département étaient déjà réservées au profit des véhicules d’urgence et de secours »

Cette fois-ci le Tribunal donne tort aux grévistes :

—  la grève qui se prolonge depuis le 12 octobre « compromet sérieusement l’approvisionnement en carburants des véhicules d’urgence et de secours aux personnes » ;

—  « il ressort des termes mêmes de l’arrêté que les mesures qu’il édicte sont exclusivement destinées à assurer cet approvisionnement prioritaire à l’exclusion de toute autre production et distribution de produits hydrocarbures ;

—  « il ne ressort pas de l’instruction que le préfet disposait d’autres moyens en vue d’obtenir le résultat recherché » ;

—  « que seuls 14 agents ..font l’objet de la présente réquisition sans qu’il soit allégués que ce nombre serait excessif par rapport aux opérations pour lesquels ils sont requis » ;

—  « que la circonstance, à la supposer établie, que les points de distribution alimentés permettraient à d’autres véhicules que ceux des services susmentionnés de se ravitailler n’est pas, à elle seule, de nature à entacher d’illégalité les mesures litigieuses »

Cette argumentation est en partie contradictoire : comment dire que l’arrêté prévoit que la réquisition concerne exclusivement l’approvisionnement prioritaire tout en prévoyant la possibilité que d’autres véhicules pourraient se ravitailler tout en affirmant « qu’il ne ressort pas de l’instruction que le préfet disposait d’autres moyens »

De ce point de vue, l’argument des grévistes a une certaine force.

L’arrêté motivé doit fixer la nature des prestations requises ; la durée de la mesure de réquisition et les modalités de son application. Dès lors qu’on ne prévoit pas de stations services dédiées, alors même que la possibilité de stations prioritaires dédiée était abordée dans la première ordonnance.

C’est d’autant plus important que l’ordonnance s’appuie sur l’exclusivité de l’approvisionnement prioritaire à l’exclusion de toute autre production et distribution de produits hydrocarbures.

Un jugement au fond est souhaitable sur cette situation.

TA Versailles 23 octobre et Conseil Etat en référé 27 octobre 2010 (n°343966)

Le site de Gargenville a des activités de réception, stockage, transformation et réexpédition de produits pétroliers. Le 22 octobre 2010, le préfet des Yvelines a pris un arrêté réquisitionnant pour six jours une partie du personnel gréviste. Cet arrêté était motivé principalement par la nécessité d’assurer, en dépit des difficultés causées par les mouvements de grève au sein des raffineries et dépôts pétroliers du pays, l’approvisionnement de l’aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle en carburant pour avions, ainsi que des livraisons minimales dans les stations-service du département des Yvelines.

Plusieurs grévistes réquisitionnés et leur syndicat, la CGT, ont demandé au tribunal administratif de Versailles la suspension de l’exécution de cet arrêté, qu’en effet, « la réquisition n’est nullement restreinte à la satisfaction des besoins essentiels et tend au contraire à assurer le fonctionnement normal des moyens de l’entreprise et des consommateurs qu’elle approvisionne ; que les motifs de l’arrêté ne sont pas conformes à son dispositif ; que le préfet n’a nullement démontré qu’il ne disposait pas d’autres moyens pour atteindre l’objectif poursuivi ; que le préfet a illégalement délégué à l’entreprise les modalités de la réquisition ; que le préfet n’a pas justifié d’une atteinte à l’ordre public au sens de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales ; »

Le juge des référés du tribunal administratif de Versailles a rejeté cette demande par une ordonnance du 23 octobre 2010.

Tout en estimant que la réquisition contestée constituait une limitation à l’exercice du droit de grève, qui est une liberté fondamentale, il a jugé que cette mesure n’était pas entachée d’une illégalité manifeste.

Le syndicat et les salariés concernés ont alors fait appel de cette décision devant le juge des référés du Conseil d’État.

Celui-ci rejette leur appel, confirmant ainsi le refus de suspendre la mesure de réquisition contestée.

Le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales avait conclut au rejet de la requête en soutenant « que la réquisition est justifiée par les troubles à l’ordre public résultant ou pouvant résulter de la pénurie de carburant aérien à l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle et de la pénurie d’essence et de gazole en Ile de France ; que la réquisition de l’établissement de Gargenville respecte la condition de subsidiarité ; qu’elle est proportionnée, en ce qui concerne les missions imparties et les effectifs réquisitionnés, à ce qui est nécessaire pour prévenir et faire cesser le trouble à l’ordre public ; »

Dans son ordonnance, le juge des référés du Conseil d’État reconnaît en l’espèce la réalité des risques pesant sur le maintien de l’ordre public.

« Considérant que le droit de grève présente le caractère d’une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ; que toutefois le préfet peut légalement, sur le fondement des dispositions du 4° de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, requérir les salariés en grève d’une entreprise privée dont l’activité présente une importance particulière pour le maintien de l’activité économique, la satisfaction des besoins essentiels de la population ou le fonctionnement des services publics, lorsque les perturbations résultant de la grève créent une menace pour l’ordre public ; qu’il ne peut prendre que les mesures nécessaires, imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que, le 22 octobre 2010, les stocks de carburant aérien à l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle ne couvraient plus que trois jours de consommation et devaient être complétés en raison des délais de traitement et de livraison nécessaires ; que l’incapacité de l’aéroport à alimenter les avions en carburant aérien pouvait conduire au blocage de nombreux passagers, notamment en correspondance, et menacer la sécurité aérienne en cas d’erreur de calcul des réserves d’un avion ; que par ailleurs la pénurie croissante d’essence et de gazole en Ile de France le 22 octobre 2010 menaçait le ravitaillement des véhicules de services publics et de services de première nécessité et créait des risques pour la sécurité routière et l’ordre public ;

Considérant que la réquisition de l’établissement de Gargenville, en raison de ses stocks de carburant aérien et de sa capacité de traitement de kérosène, constituait une solution nécessaire, dans l’urgence, à la prévention du risque de pénurie totale de carburant aérien à l’aéroport, en l’absence d’autres solutions disponibles et plus efficaces ; qu’en raison de sa situation, cet établissement représentait également une solution nécessaire à l’approvisionnement en urgence de la région Ile de France en essence et en gazole ;

Considérant que le personnel requis par l’arrêté du 22 octobre 2010 est limité aux équipes de quart nécessaires, notamment pour des raisons de sécurité, à l’accomplissement des fonctions de livraison de carburant aérien, de traitement du kérosène et de livraison d’essence et de gazole correspondant aux nécessités de l’ordre public ; que les effectifs ainsi concernés ne représentent qu’une fraction de l’effectif total de l’établissement ; que, dans ces conditions, la détermination de l’effectif des salariés requis n’est pas, en l’état de l’instruction, entachée d’une illégalité manifeste, alors même que les salariés requis, eu égard à leurs fonctions, représenteraient l’essentiel des salariés grévistes ;

Considérant que si l’arrêté du 22 octobre 2010 inclut dans la réquisition les fonctions de réception de carburants et de réception et livraison de fioul domestique, qui ne correspondent pas aux nécessités d’ordre public invoquées, l’administration a indiqué à l’audience publique que ces mentions étaient erronées, n’étaient pas appliquées et ne pouvaient pas l’être ; que, dans ces conditions, l’intervention du juge des référés, sous forme d’injonction, n’apparaît pas nécessaire ;

Considérant enfin que la circonstance que le préfet a, après avoir indiqué les motifs de la réquisition, sa durée, les prestations requises, les effectifs requis ainsi que leur répartition, laissé à l’exploitant de l’établissement le soin d’en gérer l’activité dans ces conditions, ne constitue pas une illégalité manifeste ; »

Il s’agit bien sûr d’une ordonnance en référé prise « en l’état de l’instruction ». Il faudra analyser ce qui pourra être décidé au fond.

Quelques remarques sur cet ordonnance :

—  il n’y a pas d’analyse de solutions différentes, on aurait pu tout simplement envisager l’arrêt de circulation des avions par exemple, ce qui a été fait lors de l’éruption volcanique quelques mois auparavant …

—  le conseil d’état reconnaît la « menace pour l’ordre public » du fait de la grève d’une secteur industriel particulièrement important « pour le maintien de l’activité économique, la satisfaction des besoins essentiels de la population ou le fonctionnement des services publics ». Que devient le droit de grève dans ce secteur sur le Préfet peut réquisitionner les grévistes dès lors que la pénurie de carburant est analysée comme créant des risques pour la sécurité routière et l’ordre public ?

Pour résumer :

—  aucune ordonnance n’a autorisé une réquisition instaurant un service normal au sein d’un établissement ;

—  les ordonnances ont autorisé des réquisitions d’un nombre limité de salariés pour un service minimum que requièrent les seule nécessités de l’ordre et de la sécurité publics .

La question de l’urgence est souvent clairement définie (circulation des véhicules d’urgence, de secours, …).

Mais il reste un certain nombre de points à éclaircir :

—  en quoi une situation de grève est une atteinte à la sécurité publique et l’ordre public ?

—  quel est le contrôle du juge sur les mesures autres que la réquisition qui doivent être prises par le préfet pour poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police ?

—  quel est le contrôle du juge sur la précision dans la rédaction des arrêtés concernant la nature des prestations requises, la durée et les modalités d’application de la réquisition ?

Il apparaît indiscutable que la grève ne doit pas empêcher la circulation des services de secours ou de santé, et que personne n’analysera la demande de fourniture de carburant pour ces professions comme une atteinte au droit de grève.

Certaines des réponses possibles à la lecture de ces décisions sont d’une autre nature.

Dès lors qu’un secteur industriel, de transport, a la capacité de bloquer l’économie, le risque est grand de voir utiliser cette procédure de réquisition, qui vide de sens toute efficacité à la grève.

On dépasse ici toutes les décisions condamnant les grévistes jugés responsables d’atteinte au droit de propriété, d’atteinte à la liberté du travail, puisqu’on peut être amené à voir jugé que l’exercice d’un droit constitutionnel peut être une atteinte à l’ordre public.

Il y a là un enjeu qui dépasse les quelques dizaines de salariés réquisitionnés ces derniers jours.

Annexes :

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Annexe 1 : TA Nantes, 22 octobre 2010

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Annexe 2 : TA Melun, 22 octobre 2010

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TA Melun 22 octobre 2010.pdf

Annexe 3 : TA Melun, 25 octobre 2010

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TA Melun 25 octobre 2010.pdf

Annexe 4 : CE, 27 octobre 2010

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CE - 27 octobre 2010.pdf

[1« Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent

[2Abrogée par l’ordonnance n°2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense

[3Abrogée par l’ordonnance n°2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense

[4Abrogée par l’ordonnance n°2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense

[5Ces textes sont remplacés par le code de la défense qui prévoit des réquisitions adaptées « aux nécessités de la défense. » (art L2211-1 et suivants, livre II partie II du code de la défense).


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