Chronique ouvrière

La loi du 21 août 2007 : un texte visant à sauvegarder les intérêts des voyageurs ou à organiser la continuité de la remise en cause du droit de grève des travailleurs des transports ?

mercredi 7 novembre 2007 par Pascal MOUSSY

« Le droit de grève existe dans les services publics chaque fois que, ne pouvant nuire à personne, il n’est d’aucun secours pour ceux qui l’exercent ». (Jean RIVERO, « Le droit positif de la grève dans les services publics d’après la jurisprudence du Conseil d’Etat »,
Dr. Soc. 1951, 594).

Dans la préface d’un ouvrage sur la grève dans les services publics, un professeur avisé a souligné que le législateur, les autorités administratives ou les juges sollicités pour intervenir dans les conflits suscités par des mouvements de grève dans les services publics devraient avoir un « sens aigu des réalités ». Le conflit collectif ne relève pas de la seule logique juridique [1]. Il ne suffit pas de légiférer, de réglementer ou de sanctionner pour maîtriser le phénomène.

C’est bien pour cette raison que le Conseil d’Etat, en 1950, avec le fameux arrêt Dehaene, n’a pu que prendre acte, devant l’ampleur de l’agitation sociale qui s’était développée au sein de la Fonction Publique, de la totale inefficacité du principe qui interdisait jusqu’alors la cessation collective du travail aux agents publics et, par souci de réalisme, a abandonné la condamnation absolue de toute grève dans les services publics [2].

Ce n’est dès lors peut-être pas la peine de disserter longtemps sur la loi du 21 août 2007, le dernier texte qui vient de sortir en vue de contrarier le déclenchement et le déroulement des mouvements sociaux dans les transports terrestres de voyageurs.

Nous faisons confiance aux travailleurs des transports pour qu’ils apportent les réponses qui sauront priver d’inefficacité cette énième tentative de policer les mouvements sociaux.

Mais le goût pour l’analyse de textes et le débat d’idées nous incite tout de même à consacrer un peu de temps à présenter et discuter les postulats et objectifs inscrits dans la loi du 21 août 2007.

Les nouvelles règles consacrées à la garantie de la continuité du service public dans les transports affichent un souci de prévention des conflits et de prévisibilité du service qui sera tout de même maintenu malgré la survenance de la grève. Nous examinerons en quoi ce mécanisme légal de continuité associe obligation et négociation (I).

La loi du 21 août 2007 réaffirme pleinement l’idée que le service public remplit des fonctions entièrement tournées vers l’intérêt général [3] et qu’il est attendu des agents affectés à ce service, et qui envisageraient de faire grève, un « Code moral » [4] .

La leçon de morale qui est régulièrement donnée aux grévistes des services publics (assimilés ici à des sauvageons) et à leurs organisations syndicales passe un peu rapidement sur le fait que « les services publics, ce sont également des hommes qui travaillent quotidiennement à la satisfaction de l’intérêt général » [5]. Mais elle est encore une fois resservie par une loi qui réaffirme la sauvegarde de l’intérêt général comme justification d’une « autoréglementation » de la grève (II).

I. Un mécanisme légal de continuité qui associe négociation et obligation.

La loi du 21 août 2007 consacre son titre 2 au dialogue social et à la prévention des conflits dans les entreprises de transport et son titre 3 à l’organisation de la continuité du service public en cas de grève ou autre perturbation prévisible du trafic [6].

Les dispositions inscrites dans ces deux titres reprennent une partie des mesures préconisées par le rapport Mandelkern du 21 juillet 2004 sur « la continuité du service public des transports terrestres de voyageurs », à savoir une obligation préalable de négociation distincte de la nécessité du dépôt d’un préavis avant le déclenchement de la grève, une obligation d’engager des négociations en vue de la signature d’un accord collectif de prévisibilité en cas de grève et l’obligation d’une déclaration individuelle d’intention de participer à la grève, déposée 48 heures à l’avance, pour les salariés dont la présence est essentielle pour construire l’offre de service [7].

Cette obligation légale de négociation ayant pour objet la prévention ou la régulation de la grève répond aux vœux de ceux qui s’affirment les chauds partisans d’un service minimum [8]. Elle a par contre été perçue par d’autres comme une attaque sans équivoque contre le droit de grève des salariés des services publics des transports [9].

De toute façon un constat s’impose.

La loi du 21 août 2007 est fortement imprégnée de la logique qui renvoie l’exercice du droit de grève à une « réaction primaire » et la négociation collective à une « technique civilisée » [10].

Certains pourront saluer cette consécration de la négociation collective comme permettant ici de mettre en oeuvre, par une recherche très fortement encouragée de formules de consensus, la « conciliation entre deux principes d’égale valeur juridique : le droit de grève et le principe de continuité des services publics » [11].

Mais l’étude du mécanisme légal de continuité exposé par le texte du 21 août 2007 est sans nul doute de nature à susciter l’inquiétude, au regard d’une problématique d’ensemble sur les libertés publiques, [12] surtout si l’on s’intéresse d’un peu près à la nouvelle obligation de déclaration préalable de participation à la grève.

A. Une négociation collective invitée à réguler le conflit collectif qu’elle n’a pas su éviter.

Le droit commun de la grève n’impose pas l’obligation de déposer un préavis avant de se mettre en grève. [13] Il suffit que l’employeur ait eu connaissance de la revendication à l’origine du conflit, avant que cesse le travail. [14]

Mais les salariés des entreprises, organismes ou établissements chargés de la gestion d’un service public sont soumis à un régime spécifique. Il ressort des dispositions de l’article L.521-3 du Code du Travail que lorsque ceux-ci font usage du droit de grève, la cessation concertée du travail doit être précédée d’un préavis déposé par au moins un syndicat représentatif, qui doit parvenir cinq jours francs avant le déclenchement de la grève à l’autorité hiérarchique ou la direction de l’établissement, de l’entreprise ou de l’organisme intéressé.

Francis SARAMITO a souligné que le préavis permet aux usagers, notamment d’un transporteur public, de prendre leurs dispositions pour éviter les conséquences éventuelles de la grève mais qu’il n’a pas le même objet pour l’employeur, l’article L.521-3 indiquant que pendant la durée du préavis, « les parties intéressées sont tenues de négocier ». Il s’agit donc en principe « de rechercher les mesures d’apaisement susceptibles de faire disparaître la menace et non de mettre au point les mesures destinées à neutraliser les effets de la menace si elle se réalise ». [15]

Il a été relevé que le délai de cinq jours s’avère un peu court pour permettre au processus de négociation de résorber efficacement le conflit, « d’autant plus que, dans la majorité des cas, ce délai ne semble pas utilisé en vue d’éviter le déclenchement de celui-ci » et qu’on « l’utilise plutôt pour parer au plus pressé par des mesures provisoires destinées à atténuer quelque peu les dommages inhérents, en de tels cas, à la cessation du travail ». [16] Certains en ont déduit, en sollicitant les observations formulées par Hélène SINAY en 1966 sur l’obligation légale de dépôt d’un préavis, qu’il serait préférable d’opérer une « distinction d’une phase de négociation, qui reste d’une durée raisonnable, et d’un préavis technique pour organiser concrètement le service en cas d’échec des négociations ». [17]

La loi du 21 août 2007organise la conjugaison d’un temps de négociation destiné à éviter la survenance de la grève et de la mise au point d’un dispositif garantissant le niveau minimal de service.

Il est prévu à l’article 2 de la loi que « le dépôt d’un préavis de grève ne peut intervenir qu’après une négociation préalable entre l’employeur et la ou les organisations syndicales représentatives qui envisagent de déposer le préavis », le temps de cette négociation obligatoire ne pouvant dépasser huit jours.

Le Conseil Constitutionnel a considéré que cet allongement de cinq à treize jours du délai de préavis de grève ne porte pas une atteinte excessive à l’exercice du droit de grève, ce délai étant « destiné à permettre d’abord une négociation effective susceptible d’éviter la grève puis, le cas échéant, la mise en place d’un plan de transport adapté afin d’assurer la continuité du service public ». [18]

Les articles 4 et 5 de la loi décrivent par le menu le processus devant permettre d’organiser la continuité du service. Dans un premier temps, l’autorité organisatrice, après consultation des usagers lorsqu’existe une structure les représentant, définit les dessertes prioritaires en cas de perturbation prévisible du trafic. Il s’agit d’assurer un niveau minimal de service devant permettre d’éviter que soit portée une atteinte disproportionnée à (suit alors un petit inventaire à la Prévert) la liberté d’aller et venir, à la liberté d’accès aux services publics, à la liberté du travail, à la liberté du commerce et de l’industrie et à l’organisation des transports scolaires. « Il correspond à la couverture des besoins essentiels de la population ».(…) Il doit également garantir l’accès au service public de l’enseignement les jours d’examens nationaux. « Il prend en compte les besoins particuliers des personnes à mobilité réduite ».

Le niveau minimal de service ainsi défini donne lieu à l’élaboration par l’autorité organisatrice d’un plan de transport qui servira de cadre à la négociation qui s’engagera dans un second temps en vue d’aboutir à la conclusion d’un accord collectif de prévisibilité. Il est prévu que cet accord « recense, par métier, fonction et niveau de compétence ou de qualification, les catégories d’agents et leurs effectifs ainsi que les moyens matériels indispensables à l’exécution, conformément aux règles de sécurité en vigueur applicables à l’entreprise, de chacun des niveaux de service prévus dans le plan de transport adapté ».

Il est donc demandé aux organisations syndicales de salariés d’affiner, par une régulation consensuelle, le plan de transport concocté pour neutraliser les effets du mouvement de grève.

Il est loin d’être certain que cette invitation recueille un écho favorable auprès des organisations syndicales qui ont à cœur d’être aux côtés des travailleurs en lutte et qu’elle rencontre un grand succès.

Il est prévu, à l’article 5 de la loi, qu’à défaut d’accord applicable au 1er janvier 2008, le plan de prévisibilité fera l’objet d’une définition unilatérale par l’employeur.
La menace peut ici prêter à sourire.

Il ne suffira pas à l’employeur de déterminer quels sont les agents indispensables pour que soit exécuté le niveau minimal de service. Il faudra également que lesdits agents viennent effectivement assurer le service. Mais s’ils préfèrent faire grève ? Feront-ils l’objet de mesures de réquisition, justifiées par les « nécessités nationales de la société » ? [19] Affaire à suivre… la partie étant loin d’être gagnée par l’autorité organisatrice.

Il a été fort exactement souligné que « la prévention de la grève par l’instauration d’une sorte de préalable de négociation n’a d’intérêt que dans la mesure où les syndicats signataires ont une forte influence de fait sur les salariés, ces derniers n’étant nullement liés par ce genre de disposition, non plus que les syndicats non signataires ». [20]

Mais la loi du 21 août 2007 invite, aujourd’hui, à relativiser la justesse de ce propos.

Si l’accord collectif de prévention n’interdit pas à des syndicats non signataires de cet accord de permettre, par le dépôt du préavis, aux salariés d’entrer régulièrement dans la grève, l’accord collectif de régulation du conflit qu’est l’accord de prévisibilité peut devenir source d’obligation pour les salariés recensés comme indispensables à l’exécution du niveau minimal de service.

B. Une obligation de déclaration préalable de participation à la grève mise à la charge des salariés recensés par l’accord collectif de prévisibilité.

Il est prévu au II de l’article 5 de la loi du 21 août 2007 qu’en cas de grève, les salariés relevant des catégories d’agents mentionnés au I informent au plus tard 48 heures avant de participer à la grève le chef d’entreprise ou la personne désignée par lui de leur intention d’y participer. Il est également précisé que le salarié qui n’a pas informé son employeur de son intention de participer à la grève est passible d’une sanction disciplinaire.

Les catégories d’agents mentionnées au I de l’article 5, qui rentrent dans le champ d’application de cette obligation de déclaration préalable, sont celles qui ont été recensées comme indispensables à l’exécution du niveau minimal de service. Ce recensement des futurs obligés à la déclaration peut être l’œuvre des partenaires qui ont conclu l’accord collectif de prévisibilité ou, à défaut, de l’employeur seul.

Cette notification individuelle d’intention, maintenant imposée par la loi, avait déjà été présentée par certains, en 2004, comme offrant l’avantage de permettre « de connaître avec précision l’état du personnel disponible pour organiser le service public, toutes choses étant égales par ailleurs, et vaincre partiellement toutes les difficultés techniques qui pèsent sur la mise en place du service minimum ». [21]

Mais d’autres ont plutôt vu que cette obligation de déclaration assortie de sanction disciplinaire en cas d’oubli ou de refus, « quelques que soient les précautions complexes et confuses prises pour rendre la disposition acceptable et applicable », constituait une atteinte caractérisée au droit de grève, « qui ne devrait pas manquer d’être considérée comme excessive par le juge constitutionnel » [22].

La prévision était optimiste. Le Conseil Constitutionnel, dans sa grande sagesse, a considéré que l’obligation de déclaration préalable inscrite dans la loi du 21 août 2007 ne porte pas atteinte au droit de grève dans la mesure où elle a « vocation à conforter l’efficacité du dispositif afin de faciliter la réaffectation des personnels disponibles pour la mise en œuvre du plan de transport adapté », où elle « ne s’oppose pas à ce qu’un salarié rejoigne un mouvement de grève déjà engagé (…) dès lors qu’il en informe son employeur au plus tard 48 heures à l’avance » et où elle « s’accompagne de garanties propres à assurer le respect de la vie privée des salariés ». [23]

La solution n’est guère convaincante.

D’une part, la référence à la vie privée du salarié n’est peut-être pas des plus pertinentes pour expliquer l’absence de remise en cause de des conditions d’exercice d’une liberté publique.

D’autre part, l’obligation de déclaration d’intention constitue une entorse manifeste au principe d’autonomie qui est fortement attaché à la liberté de faire grève. [24]

Par un arrêt remarqué du 23 juin 2006, l’Assemblée Plénière de la Cour de Cassation avait fermement souligné qu’il ne pouvait être imposé à un commandant de bord de la Société Air France d’indiquer préalablement à son employeur son intention de participer à la grève. [25] En prenant le contrepied de ce principe, la loi du 21 août 2007 tente d’amoindrir l’impact du mouvement de grève. La force d’un arrêt collectif de travail peut résider dans le choc que constitue pour l’employeur la découverte d’un nombre de grévistes qu’il avait sous-évalué. Et c’est peut-être cet effet de surprise qui permettra d’arriver le plus rapidement possible à trouver une issue positive au conflit. Par ailleurs, et c’est ce qui est ici déterminant pour apprécier la portée de l’obligation de déclaration préalable, c’est peut-être l’ambiance
provoquée par le déclenchement de la grève qui va inciter le salarié jusqu’alors dans l’expectative à rejoindre le mouvement.

En le soumettant à une obligation de participation différée et en privant le mouvement d’un combattant qui aurait pu être précieux à un moment parfois clef du conflit, le législateur s’est sans nul doute exagérément immiscé dans la liberté des travailleurs d’organiser leur grève.

En tout état de cause, le coup de chapeau donné par le Conseil Constitutionnel à la contribution de l’obligation de déclaration préalable à l’efficacité du dispositif garantissant le niveau minimal service est là pour rappeler aux grévistes des services publics qu’ils ne sauraient échapper à la tutelle de l’intérêt général.

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II. Une loi qui réaffirme la sauvegarde de l’intérêt général comme justification d’une « autoréglementation » de la grève.

Il est traditionnellement rappelé que c’est l’impératif de continuité du service public qui a servi de fondement à la prohibition de la grève dans la Fonction Publique, le Conseil d’Etat,
par son arrêt Winkell du 7 août 1909, étant des plus catégoriques : « Par son acceptation de l’emploi qui lui a été conféré, le fonctionnaire s’est soumis à toutes les obligations dérivant des nécessités mêmes des services publics et a renoncé à toutes les facultés incompatibles avec une continuité essentielle à la vie nationale ». [26]

Il a été souligné que l’interdit s’appuyait moins sur une base juridique solide que sur une conception avant tout politique diabolisant la grève des agents des services publics comme un « moyen révolutionnaire ». [27]

Mais la règle ne parvient pas toujours à maîtriser le fait social.

En 1950, le Conseil d’Etat, confronté à l’impuissance du principe de l’interdiction devant la persistance des mouvements de grève des fonctionnaires, devait s’attacher à trouver un point d’équilibre et délivrait la célèbre formule modulatrice, aujourd’hui encore en vigueur : « En indiquant dans le préambule de la Constitution que « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent », l’Assemblée constituante a entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève constitue une modalité et la sauvegarde de l’intérêt général auquel elle peut être de nature à porter atteinte ». [28]

L’arrêt Dehaene, même s’il est revenu sur le principe d’une interdiction absolue, n’a pas pour autant consacré la plénitude du droit de grève des agents du service public. Certains ont relevé qu’il affirme la nécessité de créer une « discipline de la grève ». [29] D’autres ont même considéré qu’il méritait sans aucun doute le qualificatif d’« arrêt anti-grève », dans la mesure où l’application pure et simple des textes affirmant la grève comme une liberté fondamentale aurait dû conduire à la reconnaissance la plus large de la grève. [30]

L’arrêt Dehaene appelle en tout cas une critique majeure.

Il est éminemment contestable en ce qu’il proclame l’opposition entre la défense des intérêts professionnels et la sauvegarde de l’intérêt général.

Lorsque les agents de la RATP, par exemple, se mettent en grève, à la suite d’agressions, pour dénoncer les conditions d’insécurité, leur action ne nuit certainement pas à l’intérêt général. Lorsque ces mêmes agents revendiquent des effectifs supplémentaires ou refusent la dégradation de leurs conditions de travail, leur préoccupation n’est sans doute pas étrangère à celle des usagers qui aspirent à voyager en toute sécurité (des conducteurs épuisés n’étant pas le meilleur garant de celle-ci). Et lorsqu’ils présentent des revendications de nature salariale, ils ne font tout simplement que rappeler que le niveau de la rémunération est un indice de la considération que l’on porte à ceux qui par leur travail quotidien assurent le fonctionnement du service public. [31]

La préoccupation essentielle des travailleurs du service public en grève pour défendre leurs conditions de travail et leur niveau de vie n’est pas de porter atteinte à la continuité d’un service qu’ils ont à cœur de faire vivre quotidiennement.

A ceux qui brandissaient l’exigence de continuité du service public pour dénoncer les mouvements de grève des fonctionnaires, la Secrétaire de l’Union Générale des Fédérations de Fonctionnaires CGT faisait, en 1959, une réponse pleine de bon sens : « Le principe même de la continuité du service public si chère aux auteurs classiques pour la simple justification des intérêts de la bourgeoisie est-elle sujette à caution. La loi et la jurisprudence ont admis que la grève des fonctionnaires ou des agents des services publics ne rompait pas les liens qui les unissent à l’Etat. Comme ce lien s’analyse comme un des composants de l’existence même des services publics, il s’ensuit que ce lien n’étant pas rompu, il n’y a pas de rupture dans la continuité du service public ». [32]

La loi du 31 juillet 1963, déclarant applicable à tous les salariés travaillant dans les entreprises chargées de la gestion d’un service public l’obligation de respecter un préavis avant de se mettre en grève, est l’œuvre d’un législateur qui a étendu à des salariés du secteur privé le droit de la Fonction Publique. Il est fait abstraction de la qualité de salarié et l’accent est mis sur la nature de l’activité exercée, en l’occurrence la participation à un service public. [33]

Cette même loi confère aux organisations syndicales représentatives de salariés, avec le monopole qui leur est reconnu de déposer le préavis, un rôle de premier plan. Nous ne sommes plus à l’époque où le droit de constituer des syndicats professionnels était refusé aux fonctionnaires, au motif que ces derniers, par leur engagement dans le service public, auraient renoncé à certaines facultés, « telles que le droit de grève que suppose l’article 1er de la loi de 1884 ». [34] Il s’agit maintenant, dans la perspective d’une négociation collective « résolument tournée vers la gestion des risques sociaux » [35], de convier les organisations de défense des intérêts des travailleurs, au nom du principe de continuité, à pratiquer l’« autoréglementation » de la grève.

A. La contrariété entre la défense des intérêts professionnels et la préoccupation de l’intérêt général : un postulat érigé contre le libre exercice du droit de grève des travailleurs du service public.

L’ « Etat-Patron, c’est l’ouvrier doublement esclave » déclarait Jules GUESDE. [36]

Il a en effet été pendant longtemps inculqué aux fonctionnaires qu’ils n’étaient pas des travailleurs ordinaires et qu’il était inconcevable qu’ils envisagent de défendre leurs intérêts en adhérant à des syndicats affiliés à des confédérations ouvrières. La réponse faite par CLEMENCEAU en 1907 aux instituteurs qui réclamaient le droit de se syndiquer était sans équivoque : « Aucun gouvernement n’acceptera jamais que les agents du service public soient assimilés aux ouvriers des entreprises privées, parce que cette assimilation n’est ni raisonnable, ni légitime… Vous êtes pourvus d’un emploi par décision officielle et vous ne pouvez en être privés que dans certaines conditions fixées par la loi. Vous prenez place dans une société hiérarchisée où vous recevez, pour un nombre limité d’heures de travail, un traitement établi par la loi, où vous bénéficiez d’un avancement régulier à l’abri des crises économiques, (…) où vous jouissez d’avantages divers (congés, retraites…), (…) où vous n’avez ni à combattre le taux de votre rémunération, ni à vous prémunir contre la baisse des salaires, ni à vous assurer contre le chômage, (…) où, pour conclure, vous apparaissez bien comme formant dans la société une catégorie spécialement avantagée, avec des droits et même, j’ose le dire, avec des devoirs particuliers ». [37]

Cette exclusion du droit de grève témoignait également d’une conception du service public qui posait le principe d’une coïncidence entre le service public et l’Etat [38] et qui percevait la grève comme un défi à la souveraineté de ce dernier. [39] Le fonctionnaire qui voudrait faire grève se heurte non seulement à l’Etat-patron, mais surtout à l’Etat-puissance publique. [40] Et il appartient à l’autorité étatique, garante de l’effectivité du principe de continuité, de prendre, dans le cas d’un abandon collectif ou concerté du service public, des mesures d’urgence et de procéder aux remplacements immédiats des grévistes alors frappés de la révocation. [41]

En 1950, l’arrêt Dehaene, s’il abandonne le principe de l’interdiction de la grève, ne rompt pas avec la conception qui affirme la primauté -si ce n’est l’exclusivité- de l’Etat dans la définition de l’intérêt général. Face à la défense des intérêts professionnels des travailleurs du service public, il peut être opposé la sauvegarde de l’intérêt général, qui a été préalablement défini par l’autorité étatique lorsqu’elle fixe les limitations qui peuvent être appliquées à l’exercice du droit de grève.

La clef de voûte de cette construction depuis lors constante, destinée à expliquer la légitimité de la limitation du droit de grève des agents, paraît bien être le principe de continuité du service public.

Le principe de continuité a été remarqué par « sa forte densité politique », n’excluant pas une certaine « souplesse » [42], lorsque sont envisagées les mesures à prendre en cas de survenance d’un conflit collectif du travail observé par des agents du service public.

Le Conseil d’Etat a récemment souligné qu’il ne résulte pas du principe de continuité que les organes dirigeants d’un établissement public, en l’occurrence la RATP, soient tenus d’édicter à tout moment une réglementation du droit de grève. [43]

Mais il n’en demeure pas moins que c’est le gouvernement et les dirigeants de l’établissement public qui se voient reconnaître le monopole d’apprécier quelles sont les restrictions justifiées par le principe de continuité, le postulat étant toujours fermement posé que l’action collective de défense des intérêts professionnels est ici de nature à contrarier l’intérêt général.

Plusieurs remarques s’imposent.

L’intérêt général, comme le principe de continuité, pourraient être compris comme l’intérêt des usagers d’un service public au maintien de ce service. Le Conseil d’Etat n’encourage pas à poursuivre dans cette voie. Il a été estimé par le juge administratif que les usagers d’un service public n’ont pas droit au maintien de ce service [44], notamment en matière de transport. [45]

L’usager n’a donc pas toujours droit à l’existence d’un service public. Mais le droit « à l’obtention de la prestation » de l’usager du service public [46] peut être défini comme « le droit à un fonctionnement normal de ce service pour autant que ce service existe. » [47]

Ce « fonctionnement normal » du service public, préoccupation d’intérêt général, ne saurait être présentée comme un souci étranger aux agents qui se mettent en grève.

Il a été judicieusement relevé qu’on ne peut poser en principe l’incompatibilité entre la défense du service public et l’intérêt des agents. [48]

« L’idée que les agents de l’Etat servent l’intérêt général n’est pas une pure et simple invention de la classe bourgeoise destinée à masquer les ressorts de sa domination ; elle n’a pas été uniquement inculquée d’en haut aux fonctionnaires par une hiérarchie soucieuse de les soustraire à l’agitation du monde du travail en proie aux luttes de classes ; elle est également très fortement et très spontanément ressentie par les fonctionnaires dans la mesure où elle représente un moyen de préserver l’intégrité de leur moi dans une situation véritablement schizogène ». [49] En défendant le service public par la lutte syndicale, les fonctionnaires « défendent peut-être les avantages matériels qu’ils en retirent ; mais ils visent aussi à préserver ce qui constitue fondamentalement leur raison d’être, le sens de leur travail, leur identité professionnelle -voire leur identité tout court ». [50]

Il convient dès lors d’apprécier la valeur de la soi-disant opposition entre la préoccupation de la continuité et l’état d’esprit des travailleurs du service public contraints d’entrer dans la lutte pour voir prises en compte leurs revendications professionnelles au regard de ce lien entre la défense du service public et « l’identité professionnelle » de ses agents, ainsi qu’avec une perception exacte de la mesure des inconvénients causés au principe de continuité par les mouvements de grève survenus dans les transports.

Il a été constaté « la part infinitésimale des faits de grève dans les dysfonctionnements des services publics de transports de voyageurs (dysfonctionnements très fréquents -retards ou annulations, notamment à la SNCF et à la RATP- et massivement liés à des problèmes d’investissement en matériels ou d’infrastructures, ou de manque de personnel). » [51] La CGT, à de multiples reprises, a eu l’occasion de souligner que « c’est en permanence qu’un service minimum ou la sécurité ne sont pas assurés faute de personnels et de moyens dans la totalité des services publics » [52] et que la situation est particulièrement critique dans les transports. [53]

On ne saurait donc faire légitimement peser sur les salariés de la SNCF et de la RATP en lutte pour soutenir des revendications professionnelles souvent liées à la défense du service public le présupposé que leur mouvement est en contrariété avec un intérêt général tourné vers le primat de la continuité du service.

Les syndicats de cheminots ne peuvent être suspectés d’être indifférents aux préoccupations des usagers. [54] Mais, plus généralement, la défense de l’intérêt collectif de la profession « recoupe bien souvent l’intérêt général », qui est « celui de la société dans son ensemble » [55] et il ne saurait être exclu que l’intérêt de la profession puisse être lésé en même temps que l’intérêt général. [56]

On comprend alors la circonspection que les organisations syndicales assurant par nature la défense des intérêts des travailleurs des transports sont en droit d’opposer à l’invitation à une autoréglementation du droit de grève qui serait voulue par la sauvegarde de l’intérêt général.

B. Les organisations de défense des intérêts des travailleurs vivement sollicitées de participer à la domestication de la grève.

Les dispositions de la loi de 1963 [57] ont été perçues comme provoquant une importante transformation de la nature juridique de la grève. « On ne peut ignorer qu’avec l’institution du monopole syndical pour le dépôt du préavis de grève, le droit de grève dans les services publics a cessé d’être un droit collectif comme les autres ; dans une certaine mesure, il peut désormais être considéré comme un droit syndical, ce qui a suscité bien des controverses ». [58]

Il est en effet loin d’être évident que le droit de grève se résolve dans le droit syndical.

« Juridiquement, en effet, il n’y a pas de lien entre le droit syndical et le droit de grève » [59]. Les deux droits sont, en principe, distincts.

Il n’en est pas moins vrai que le droit de grève, ce « droit collectif d’exercice individuel » [60] bénéficie d’une protection plus conditionnelle que le droit syndical.

Le Préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoie notre actuelle Constitution, après avoir proclamé que « tout homme peut défendre ses droits et ses intérêts par l’action syndicale et adhérer au syndicat de son choix », spécifie que « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ».

Le texte constitutionnel, en conditionnant l’exercice du droit de grève à une réglementation du législateur -ce qui n’est pas le cas pour le droit syndical- est en totale harmonie avec les textes internationaux.

On peut tout d’abord relever que la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 consacre dans son article 23 le droit syndical, mais reste muette sur le droit de grève.

La Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et les libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ne mentionne pas le droit de grève mais, dans son article 11, affirme la liberté syndicale. Certains ont soutenu que cet article 11 de la Convention pouvait valoir reconnaissance de la faculté d’exercer la liberté de la grève. [61] Mais la Cour européenne des droits de l’homme, en 1976, a précisé que le droit de grève n’était pas expressément consacré par l’article 11 et qu’il pouvait être soumis par le droit interne à une réglementation de nature à en limiter dans certains cas l’exercice. [62] Beaucoup plus récemment, la même Cour, le 17 juillet 2007, a estimé, « sans spéculer sur le point de savoir dans quelle mesure l’article 11 de la Convention octroie le droit à la grève et quelle est la définition de ce droit dans le cadre de cet article », que « le ralentissement du travail pour une durée de trois heures pourrait être considéré comme une action collective d’ordre général dans le contexte de l’exercice des droits syndicaux ». [63] On ne saurait donc en déduire, sans forcer le texte et l’interprétation donnée par la Cour, que l’article 11 reconnaît en tant que tel l’exercice du droit de grève.

La Charte sociale européenne du 18 octobre 1961, dans son article 6 § 4, mentionne le droit de grève. Mais il y a de savantes discussions sur l’applicabilité directe de la Charte sociale européenne… [64]

Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 est de facture classique. Dans son article 8, il affirme le droit syndical et il précise que le droit de grève est exercé conformément aux lois de chaque pays.

Le législateur français n’est donc pas sorti des limites qu’il ne pouvait transgresser en encadrant l’exercice du droit de grève dans les services publics. Mais, dans la mesure où la tradition et le droit positif français ne consacrent l’absorption du droit de grève par le droit syndical, il a été présenté comme opérant une véritable « première » en instituant en 1963 le monopole syndical pour déposer le prévis en cas de grève. « A vrai dire, c’est encore davantage l’attribution d’un véritable monopole de déclenchement de la grève, lequel n’est probablement pas sans incidence sur la nature même du droit de grève ». [65]

L’instauration de ce monopole syndical de déclenchement de la grève a été perçue comme la manifestation du désir de soumettre les grèves à un régime « d’autodiscipline ». Le législateur n’est pas resté insensible aux arguments qui faisaient valoir que « si la puissance même de ces organisations ne peut manquer d’être accrue par cette compétence nouvelle, au sens juridique, qu’elles reçoivent ainsi, l’intérêt public doit finalement s’accommoder mieux de ce surcroît de puissance que de l’anarchie de grèves erratiques suscitées par un « spontanéisme » déréglé ». [66]

Il y a certes un autre élément à prendre en considération pour comprendre la logique qui a conduit à conférer aux organisations syndicales représentatives le monopole du dépôt du préavis. La loi n° 82-889 du 19 octobre 1982 précise que pendant la durée du préavis, les parties intéressées sont tenues de négocier. La « dynamique » de négociation ainsi impulsée par le législateur ne peut que propulser sur le devant de la scène l’acteur « naturel » de la négociation du côté des salariés, le syndicat représentatif. Il n’apparaît donc pas surprenant de confier le dépôt du préavis à celui qui aura à cœur de faire vivre cette obligation de négocier. [67]

La loi du 21 août 2007, nous l’avons vu, accentue cette tendance à mettre au premier rang le principe de la négociation collective. Mais, nous l’avons relevé, la négociation, notamment celle qui est engagée en vue d’aboutir à un « accord de prévisibilité », s’inscrit dans le cadre d’un plan de transport unilatéralement élaboré par l’employeur. Ce qui traduit bien la « persistance du principe hiérarchique » [68] dans l’organisation des mesures à prendre pour sauvegarder l’intérêt général.

En définitive, la logique qui a été amorcée en 1963 et qui s’affirme avec le dernier texte, c’est celle d’inviter l’organisation de défense des intérêts des salariés à adopter un « code de comportement », caractéristique de « l’autoréglementation » du droit de grève. [69]

Un auteur qui s’est attaché à étudier minutieusement la grève dans les services publics a remarqué l’importance du rôle parfois joué par des « comités de grève » dans des conflits engagés par les travailleurs du service public. Après avoir observé que la loi de 1963 reposait sur un postulat -la forte syndicalisation des agents publics- qui n’est plus toujours vérifié et que, par conséquent, les pouvoirs publics risquent de se trouver confrontés à des conflits pour lesquels les syndicats, qui sont leurs partenaires officiels pour les négociations, n’auront que peu, voire aucune influence, il propose une réforme impliquant au moins la consultation des « comités de grève » sur le contenu des négociations en cours entre les syndicats et les pouvoirs publics. [70]

Il ne s’agit pas d’ouvrir ici le débat à partir de la question de savoir si la reconnaissance juridique des comités de grève serait de nature à affaiblir ou à renforcer le mouvement syndical. Mais à partir de l’instant où les travailleurs du service public des transports de voyageurs considèrent que la prise en considération des revendications de ceux qui, par leur activité quotidienne, s’efforcent d’assurer au mieux le service, rend nécessaire la grève, ils sont en droit d’attendre que le chef de gare reste seul sur le quai à s’époumoner avec son sifflet et à agiter la casquette de « l’intérêt général », sans réussir à faire partir le train.

* *
*

Le 4 juillet 2006, un dossier de presse, annonciateur de la future loi du 21 août 2007, présentait la démarche du Ministre des Transports « en faveur des usagers des transports publics ».

L’intérêt de l’usager, en la matière, a toujours été très sollicité par les pouvoirs publics. Mais peut-être avec excès.

« Le Gouvernement a prétendu défendre son texte au nom de l’intérêt du public. Cet argument démagogique est vraiment à rejeter. Seul l’intérêt des Monopoles inspira le Gouvernement qui se moque pas mal de l’intérêt des voyageurs dans les métros et autobus aux heures de pointe, comme il se moque des enfants sans écoles, des citadins sans téléphone et des paysans sans eau potable » [71]. D’une manière moins abrupte, il a été relevé qu’à propos des activités de transports en commun, « les usagers sont parfois qualifiés avec excès comme « otages » ». [72]

Il ne peut qu’être noté que l’inquiétude ressentie en 2006 pour le sort des usagers des transports ne pouvait avoir sa source dans une émotion comparable à celle qui avait suscité le préavis introduit par la loi du 31 juillet 1963. A cette époque, le législateur était intervenu aussitôt après une grève des transports parisiens (le 4 juillet 1963) « qui avait ému l’opinion publique et une partie de la presse, par l’acuité des gênes et embarras de la circulation qu’elle avait causés ». [73]

En 2006, la démarche en direction des usagers est intervenue beaucoup plus à froid. Et pour cause : le dossier de presse ci-dessus mentionné présente un « bilan de la conflictualité » qui fait apparaître, à la fin du mois de mai de cette année-là, 0,45 journée perdue par agent de la SNCF et 0,24 journée perdue par agent de la RATP (les actions contre le CPE représentant 83 % des journées de grève).

La démarche du Gouvernement qui a mis en chantier la loi du 21 août 2007 n’a donc pas été de répondre à une situation devenue pressante, mais de mener à son terme un projet mûrement réfléchi. « Il s’agit de permettre à l’employeur de disposer d’informations suffisantes, et suffisamment tôt, pour limiter les effets de la grève, c’est-à-dire pour empêcher toute grève massive ». [74] Nous revenons ainsi à la consécration de la « grève-rite », qui, comme l’a fort justement rappelé, il y a quelque temps déjà, Jean RIVERO, n’est pas la vraie grève. « La grève, selon l’arrêt Dehaene, à vrai dire, semble moins la grève-guerre que ce qu’on appellerait volontiers la grève-rite : une sorte de règle du jeu tend à s’établir dans les rapports des agents et du gouvernement, au terme de laquelle les deux parties savent que le déclenchement de la grève, faisant suite à des revendications longues et souvent justifiées, sera le geste obligatoire qui conditionnera la prise en considération de ces revendications : un moment dans une procédure. Que cette grève-là -simple geste, et de durée limitée- puisse être admise sans dommage pour la continuité du service, sinon pour le principe d’autorité, on en demeure d’accord. Mais on persiste à penser que la grève véritable est autre chose -quelque chose de plus sérieux et de plus fort, avec quoi on ne saurait composer ni ruser ». [75]

La grève massive est-elle inconciliable avec la notion même de défense du service public ? Rien n’est moins sûr.

Il est tout à fait classique de relever que la garantie essentielle du service public réside dans la force de l’opinion publique. [76] Il a été judicieusement souligné que les grévistes des services publics n’ont pas besoin d’une loi pour savoir que la grève s’exerce « sous le contrôle de l’opinion publique ». [77]

En expliquant aux voyageurs des transports en commun, dont une majeure partie appartiennent comme eux au monde du travail, que la satisfaction de revendications qui traduisent le souci de la prise en considération de ceux qui oeuvrent quotidiennement à la bonne marche du service passe par une grève forte et massive, les grévistes rencontreront sans nul doute beaucoup de partisans du succès de leur mouvement.

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[1J. MORANGE, préface de la thèse d’E. DEVAUX, La grève dans les services publics, PUF (publications de l’Université de Limoges), 1993, 3 ter.

[2Voir E. DEVAUX, La grève dans les services publics, PUF (publications de l’Université de Limoges), 1993, 118 et s.
L’auteur relève que « cette inefficacité était due pour une large part à une pratique, courante lors des grèves des agents publics, qui consistait, pour les grévistes à accepter de cesser leur mouvement à condition que les sanctions disciplinaires prononcées à l’encontre de certains d’entre eux soient levées, retirant de ce fait toute crédibilité et toute efficacité à une jurisprudence qui maintiendrait l’interdiction de la grève ».

[3Voir J. E. RAY, « Tout ça pour ça ? », Revue de droit du travail 2007, 560.

[4Voir J. E. RAY, « La grève dans les transports publics. Pour une conciliation des droits », Dr. Soc. 2004, 761.

[5E. DEVAUX, op. cit., 36.

[6On peut lire le texte de la loi et son analyse dans Liaisons sociales du 6 septembre 2007, n° 211 / 2007.

[7Rapport MANDELKERN, Liaisons sociales du 6 août 2004, n° 34 / 2004.

[8Voir, par exemple, R. VATINET, « Les enjeux du service minimum dans les transports publics », JCP du 20 juin 2007, 3 et s.

[9Voir M. CARLES et autres, « Service maximum pour restreindre le droit de grève », NVO du 5 octobre 2007.

[10Voir Y. SAINT-JOURS, « De la constitutionnalité du droit de grève à sa fonction sociale », Dr. Ouv. 1988, 294.

[11Voir E. DEVAUX, op. cit., 754.

[12H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, La grève, Dalloz, 1984, 138.
« A vrai dire la conception des relations normatives entre l’Etat, les entreprises publiques, et ses fonctionnaires et agents est fort révélatrice de la problématique d’ensemble sur les libertés publiques ».

[13Cass. Soc. 24 mars 1988, Dr. Soc. 1988, 649.

[14Cass. Soc. 30 juin 1993, Bull.V, n° 181.

[15Voir F. SARAMITO, note sous Cass. (Ass. Plén.) 23 juin 2006, Dr. Ouv. 2007, 140 et s.
Dans le même ordre d’idées que Francis SARAMITO, Arnaud DE SENGA devait relever, toujours dans les colonnes du Droit Ouvrier, que « le préavis, bien que continuellement invoqué par les juristes comme constituant un moyen d’information des usagers, est en réalité bien souvent conservé confidentiel par l’entreprise concernée qui veut en limiter la diffusion afin d’éviter la « contagion » parmi son personnel. » (A. DE SENGA, « Grève dans les services publics (à propos de faits têtus et de quelques bonnes intentions) », Dr. Ouv. 2003, 415.

[16E. DEVAUX, op. cit., 613.

[17Voir N. OLSZAK, « Le service minimum dans les transports publics (vu à l’enseignement du professeur Héléne Sinay) », D. 2005, Chr. 529.

[18Décision du conseil Constitutionnel n° 2007-556 DC du 16 août 2007, Liaisons Sociales des 20 et 21 août 2007, n° 14934.

[19Sur les « circonstances justifiant le recours à la réquisition », voir H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 446 et s.

[20M.A. SOURIAC, « Conflits du travail et négociation collective, quelques aspects », Dr. Soc. 2001, 710.

[21N. OLSZAK, « Service minimum : les atouts du rapport Mandelkern », D. 2004, 2308.

[22Avis d’A. LE PORS sur le rapport MANDELKERN, Dr. Ouv. 2004, 516.

[23Conseil Constitutionnel, décision précitée.

[24Voir, à propos du principe d’autonomie attaché à l’exercice du droit de grève, E. DEVAUX, op. cit., 749 : « Si l’on veut bien admettre que l’exercice du droit de grève est l’exercice d’une liberté publique, il faut reconnaître que les travailleurs titulaires de ce choix doivent être libres de définir en tout indépendance leurs revendications et les modalités de leur action ».

[25Cass. Ass. Plén. 23 juin 2006, Sté Air France contre Le Bras et autres, Dr. Ouv. 2007, 138 et s., note F. SARAMITO.

[26Rappelé par B. TEYSSIE, « La grève dans le secteur public », Jurisclasseur Travail, Fasc. 70-30, (3).

[27Voir E. DEVAUX, op. cit., 84 et s.

[28CE 7 juillet 1950, Dehaene, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2005, 410.
La formule a été reprise plus récemment par le Conseil Constitutionnel. Voir, par exemple, décision n° 87-230 du 28 juillet 1987, Rec. 50.

[29H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 431.

[30Voir D. LOSCHAK, « La dégradation du droit de grève dans le secteur public », Dr. Soc. 1976, 56 et s.

[31On n’oubliera pas les mouvements de grève pour la défense des régimes spéciaux, qu’il est quelque peu abusif d’opposer à l’intérêt général.

[32S. LABY, « La grève des fonctionnaires », Dr. Ouv. 1959, 376.

[33Voir H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 390

[34Voir CE 13 janvier 1922, Boisson et Syndicat national des agents des contributions indirectes, Rec. 37.

[35La formule est fort sauvagement empruntée à Antoine LYON-CAEN, qui, dans son article « La négociation collective : Nouveaux horizons ? Nouveaux problèmes ? » (Dr. soc. 1997, 1004), l’avait utilisé, dans un contexte différent, à propos des garanties sociales et des exigences de solidarité.

[36Cité par D. LOSCHAK dans « Les syndicats dans l’Etat ou les ambiguïtés d’un combat », L’actualité de la Charte d’Amiens, PUF, 1987, 129.

[37Cité par D. LOSCHAK, art. préc., 133.

[38Voir E. DEVAUX, op. cit., 28.

[39Voir E. DEVAUX, op. cit., 14.

[40Voir, dans ce sens, H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 396.
« C’est aux institutions qui composent l’Etat d’interpréter et de mettre en œuvre la volonté de la majorité nationale. Dans cette optique, la grève des agents des services publics, »c’est-à-dire de tous les individus dont les conditions de travail sont fixées par l’Etat lui-même… serait une révolte essentiellement antidémocratique, contre les décisions prises par les représentants de la majorité nationale. » (Voir E. DEVAUX, op. cit., 104).

[41Voir CE 7 août 1909, Winkell, Rec. 827.

[42Voir E. DEVAUX, op. cit., 123 et s.

[43CE 8 mars 2006, Onesto et autres, AJFP 2006, 209.

[44CE 27 janvier 1961, Sieur Vannier, Rec. 60.

[45CE 26 juillet 1996, Poirrez, req. 131825 : eu égard à la faible fréquentation de la ligne constatée depuis plusieurs années et à l’évolution des coûts correspondants, le requérant ne pouvait se prévaloir d’un droit acquis au maintien du train de nuit Paris-Hyères.

[46Voir G. J. GUGLIELMI, G. KOUBI, Droit du service public, Montchrestien, 2007, 712.

[47Voir G. J. GUGLIELMI, G. KOUBI, op. cit., 574.

[48Voir D. LOSCHAK, « Les syndicats dans l’Etat ou les ambiguïtés d’un combat », L’actualité de la Charte d’Amiens, PUF, 1987, 122.

[49D. LOSCHAK, art. préc., 122.

[50D. LOSCHAK, art. préc., 123.

[51Voir E. MILLARD, ‘Une réponse dangereuse à une mauvaise question », Revue de droit du travail 2007, 564.

[52Voir position de la CGT sur la proposition de loi tendant à instaurer un service minimum dans les services publics, Dr. Ouv. 1999, 63.

[53« 70 % des dysfonctionnements (trains supprimés, trains en retard…) que subissent au quotidien les usagers sont imputables à la gestion interne de la SNCF notamment liée à l’insuffisance de moyens humains, financiers, matériels et capacités d’infrastructures.
En 2006, sur 6043 incidents ayant donné lieu à des retards : 140 (2,3 %) étaient dus à des mouvements sociaux et 1728 (28,6 %) à des défaillances de matériels. » (« Pour un droit réel aux transports, pour une véritable démocratie sociale », Le Peuple n° 1651 du 11 juillet 2007, 12).
« L’écrasante majorité des perturbations quotidiennes subies par les usagers est imputable aux défaillances du matériel roulant, aux moyens humains, financiers, et en capacités d’infrastructures qui provoquent incidents, accidents, suppressions de services, de dessertes, retards… » (B. THIBAULT, « Le service public des transports n’est pas malade des grèves, mais des politiques de déréglementation », Humanité Dimanche du 12 au 18 juillet 2007, 20).

[54Voir, à ce sujet, D. LOSCHAK,, art. préc., 148 : « De même que les enseignants se sentent impliqués dans la politique de l’éducation, les syndicats de cheminots ont toujours été particulièrement sensibles à la politique des transports, sans doute, avant tout, parce qu’elle conditionne directement le sort du personnel, mais également avec le souci d’une gestion plus démocratique de la SNCF, associant les représentants des usagers, et la préoccupation de préserver sa nature de service public ».

[55Voir J. HERON, Th. LE BARS, Droit judiciaire privé, Montchrestien, 2002, 65.

[56Voir J.M. VERDIER, Syndicats et droit syndical, volume I, Dalloz, 1987, 630.

[57Qui constituent l’essentiel du dispositif de l’actuel article L.521-3 du Code du Travail.

[58E. DEVAUX, op. cit., 241.

[59R. CHAPUS, Droit administratif général, tome 2 , Montchrestien, 2001, 255.

[60Définition proposée par Antoine LYON-CAEN, Revue de droit du travail 2007, 487.

[61Voir, à ce sujet, H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 148.

[62CEDH 6 février 1976, Affaire Schmidt et Dahlstrom, Série A, Vol. 21

[63CEDH 17 juillet 2007, Affaire Satilmis et autres, req. N° 74611 / 01, 26876 / 02 et 27628 / 02 ; décision signalée par F. G. dans Revue de droit du travail 2007, 494.

[64Voir H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 148 et s.

[65J.M. VERDIER, « Aspects inattendus de la loi du 31 juillet 1963 : préavis de grève et droit syndical », D. 1963, 270.

[66R. LATOURNERIE, cité par E. DEVAUX, op. cit., 236.

[67Voir, à ce sujet, H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 404 et s.

[68Voir D. LOSCHAK, « La liberté syndicale dans la Fonction Publique », Dr. Ouv. 1978, 89.

[69Voir H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 142.

[70Voir E. DEVAUX, op. cit., 612.

[71M. BOITEL, « La loi du 31 juillet 1963 sur la Grève dans les Services Publics », Dr. Ouv., Edition Fonction Publique, 1963, 117.

[72G. J. GUGLIELMI, G. KOUBI, op. cit., 582.

[73Voir H. SINAY, J. Cl. JAVILLIER, op. cit., 397.

[74E. MILLARD, art. préc., 564… qui poursuit : « Il faut cependant rappeler que le principe même de la grève est fondé, quoi qu’en veuille le droit, sur le rapport de forces, et que le déséquilibre instauré par la loi pour priver d’efficacité une action concertée du travail (pour empêcher qu’elle « gêne ») n’est rien d’autre que la négation du droit de grève ».

[75J. RIVERO, « Le droit positif de la grève dans les services publics d’après la jurisprudence du Conseil d’Etat », Dr. Soc. 1951, 595.

[76Voir E. PISIER-KOUCHNER, Le service public dans la théorie de l’Etat de Léon Duguit, LGDJ, 1972, 223
et s. « A la fin de sa vie, Duguit le déclare expressément : le service public est « d’abord garanti par l’opinion publique, dont on ne peut contester l’existence et la force. Toutes les fois qu’un gouvernement viole ouvertement, par l’abstention ou l’action, une des règles… il se produit une réaction dans l’opinion publique qui bien souvent contraint indirectement le gouvernement à modifier son attitude et à se conformer au principe supérieur… ».

[77Voir G. LYON-CAEN, « Réglementer le droit de grève ? », Dr. soc. 1988, 712 : « Finalement la seule question sérieuse est celle de la grève dans les services publics. Il s’agit de faire droit aux réclamations des usagers. Or cette considération n’échappe pas aux grévistes. La grève s’exerce sous le contrôle de l’opinion publique, en démocratie. Elle est même un fait d’opinion. Les titulaires du droit de grève savent que la grève qui se heurte à l’hostilité de l’opinion, s’autodétruit, et lèse les intérêts des grévistes eux-mêmes. Ont-ils besoin d’une loi pour le leur rappeler ? ».


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